BOT项目已成政采常客

BOT与政府采购

BOT项目已成政采常客

BOT在我国是大家耳熟能详的词汇，在某种程度上它成了项目融资的代名词而被广泛宣传。近年来，在一些教科书中，BOT也仅被当作融资模式加以介绍。那么，它与政府采购有何干系？

BOT属于政府采购范畴

从西方一些国家来看，不论是公共部门还是私人部门，都认为ＰＰＰ（包含BOT）也是一种政府采购模式。如美国交通部于２００７年在向国会提交的报告中开宗明义地指出：“ＰＰＰ本质上是一种采购形式。”英国财政部于２００８年发布标题为“基础设施采购：交付长期价值”的政策报告以推进ＰＰＰ工作。该报告指出，ＰＦＩ（包含BOT）是一项协议，公共部门据此从私人部门采购源于资产投资的长期服务（通常在１５-３０年间）。在该报告中，政府相关主管部门被冠以“采购当局（ｐｒｏｃｕｒｉｎｇ ａｕｔｈｏｒｉｔｙ）”的称号。英国审计署则将这种采购定义为“从第三方获取货物、服务和工作的全寿命过程，始于潜在需要的识别，终于服务合同的结束或资产的最终处置”。韩国基础设施公私合伙投资管理中心则将ＰＰＰ类基础设施项目采购分为政府立项招标项目和企业主动建议项目。

西方国家的理念也被我国政府采购理论界吸收。随着我国政府采购制度的逐步建立，于2002年出版的《政府采购法律制度理论与实务》，将BOT采购作为政府采购方式提出。

南开大学法学院教授何红锋表示，目前，采用BOT模式的项目一般都是基础设施项目。此类项目从本质上看是政府使用财政性资金进行的采购，符合《政府采购法》的规定。如果是政府进行的BOT项目，应当属于政府采购范畴。

BOT采购遍地开花

实践中，随着政府采购范围的不断扩展，BOT政府采购项目也不断增多。财政部指定政府采购信息发布媒体《中国政府采购报》和中国政府采购网发布的标讯显示，2013年1月至2014年1月，各地发布的BOT政府采购项目有77个。项目主要以市县级工程采购为主，采购方式主要为公开招标。此外，部分市县BOT项目咨询、框架协议编制等服务类采购以竞争性谈判为主要采购方式，比如安徽省马鞍山市生活垃圾焚烧发电厂BOT特许经营项目咨询服务采购组织竞争性谈判、广东省中山市垃圾转运站BOT特许经营权框架协议编制采购项目。

从分布情况来看，BOT项目主要集中在中东部较为发达地区，涉及污水处理、垃圾处理环保领域，桥梁建设、公路建设、轨道交通、地下管网等公共基础设施建设领域，以及公租房建设、驾照考场设备安装、医院等地空调设备及安装、学校供热系统建设运营、城市公园改造、广告牌建设经营、工业园区LED路灯等民生采购领域。

具体来讲，以深圳市宝安区餐厨垃圾收运处理工程（一期）BOT项目、河南省洛阳市餐厨垃圾处理厂BOT模式建设施工项目、广州市花都区生活垃圾深度分类资源化项目（BOT）、山东省张店区污水处理厂BOT特许经营项目、湖北省钟祥市第二污水处理厂BOT项目等为代表的环保类项目，占统计总数的48.1%；以河南省卢氏县管道天然气投资建设及经营招商项目、长春空港经济开发区管道燃气特许经营权（BOT）项目、佛山市2号线一期工程BOT特许经营项目、广东省第一个以“BOT+EPC”模式建设的省市共建高速公路项目——广佛肇高速公路、杭州钱江隧道等为代表的公共基础设施项目，占统计总数的31.2%；以河南省焦作中世花园公租房建设项目、河南省新乡县商务中心水源热泵中央空调主机设备（建租BOT模式）采购及安装工程、浙江省台州市玉环县交通运输局候车亭广告牌建设及经营权（BOT）项目、广东省阳江市北湖公园改造（BOT）项目等为代表的民生采购项目，占统计总数的20.7%。

据了解，BOT项目采购的特许经营权一般为20—30年，比如，大邱庄综合污水处理厂（不包括所有厂区外管网），特许经营期限为30年（含建设期）；卢氏县管道天然气投资建设及经营招商项目特许经营年限为26年等。

从参与程度来看，政府采购部门主要参与BOT项目的中间招标阶段，而项目的管理监督则由相关行政管理部门行使。

何红锋认为，今后，政府采购参与BOT项目应当注意以下三点：一是要选择好采购方案。对特许经营权的年限和收费的标准要进行严格的论证，对供应商提供的服务要有明确的要求，并且要严格监管。二是要严格监督合同的履行。包括对其中建设项目的监督，因为项目的质量将决定其使用年限。也包括在运营过程中，对提供质量的保证和收费标准的执行。中标供应商往往有涨价的期望，是否允许涨价、如何进行涨价，都应当明确规定。三是要明确项目移交的要求。（王童彦）

·典型案例·

盘锦市第二污水处理厂项目

第二污水处理厂项目是盘锦市“十一五”规划的重点项目。由于该项目资金投入大、技术含量高，而与其相关的资产所有权、融资权、违约终止及污水处理服务费等问题比较复杂，各方始终无法达成一致。因此，市政府在项目筹建之初采取的面向社会公开招商的方式，经过多次启动，在10个月的时间里一直没有结果。2009年11月初，主管市长召集有关部门开会，决定委托市政府采购中心组织实施对第二污水处理厂特许经营权以政府采购方式公开采购，由北京金准咨询有限公司提供技术服务，市财政局负责监督。

盘锦市政府采购中心将整体工作分为三个阶段进行。

第一阶段：制定采购方案

一是了解需求，制定工作方案。该项目资金投入大、技术含量高、时间要求紧，采购中心先后向国内多家大公司、大企业进行信息采集，积极协调政府相关部门，了解项目概况和业务需求，在北京金准咨询有限公司的协助下制定了项目实施方案。

二是确定采购方式。采用竞争性谈判方式具有相对灵活性，在谈判中可优化采购方案，增加竞争力，获得最佳的经济目标；可缩短采购周期，加快采购进程。

三是择优选定经营模式。参照国内外众多经营管理模式，在经济专家论证、征求相关职能部门意见和北京金准咨询有限公司技术支持的基础上，对本项目采购标准提出了TOT特许经营和委托运营两种备选经营模式。选择何种经营模式更有利，需要通过谈判及经济效益指标分析、对比后确定。采购文件要求，供应商在报价文件中应对两种经营模式分别提出方案。

四是创新污水处理服务费单价计算方法。第二污水处理厂的设计规模是每日10万吨。如在投入使用期间达不到满负荷，按10万吨/日计算，政府每天要多花几万元。能否找出一个基本水量作为企业盈亏临界点，对超过基本水量部分只增加变动成本，是该采购项目在操作中应重点把握的关键。通过调查取证、反复测算，最终认定现阶段基本处理水量为6万吨/日，超过基本水量的部分污水处理服务费，按照TOT特许经营方式、委托运营方式分别以基本污水处理服务费的40%和75%计费。这样基本水量部分可保证供应商对投资收益率的基本要求，超出基本水量部分的水价既可保护供应商的既得利益，也可减少政府的污水处理费支出。

五是设定科学的流程及标准。谈判分为两轮，第一轮谈判采用综合评分法，对有效报价进行评分，按得分从高到低对两种经营方式的报价文件分别取前3名。第二轮竞谈报价，谈判小组在对最优报价的经济效益进行分析比较的基础上，向市政府推荐预成交供应商，由市政府根据谈判规则确定成交供应商。

第二阶段：进行项目实施

一是做好谈判前准备工作。采购中心按照市政府批准的采购方案，组织对项目需求进行认真的研究论证，邀请了相关专家对采购中心的有关人员进行了业务培训，编写出详尽的谈判文件。

二是发布谈判公告。在盘锦政府门户网发布谈判公告；先后有北京、上海、天津、辽宁、山东、河北等地多家供应商报名，经过资格审查，有6家具有专业资质的供应商符合要求，准予领取谈判文件，并组织其进行现场踏勘和答疑。

三是按谈判文件规定的程序和规则组织谈判。

第三阶段：组织签订协议

按照该项目的成交通知书和市政府常务会关于《由市政府采购中心负责组织好相关协议的签署工作》的有关要求，采购中心积极协调有关工作，组织签订协议有关事宜。一是完善协议内容。二是协调解决协议中涉及的柏林水务公司与环保、城建、工商等有关部门的工作衔接问题。三是柏林水务公司为确保该项目按时履约，成立了盘锦双泰污水处理有限公司，专司第二污水处理厂特许经营业务。2010年1月19日，市政府和该公司签署了《盘锦市第二污水处理厂特许经营协议》。（易舟）