政采改革应更注重“政”的功能

政采改革应更注重“政”的功能

专家认为，国家治理理念将财政提到了应有的位置，强调支出与政策结合及绩效目标导向

王雍君  中央财经大学财经研究院院长  

裴育  南京审计学院副院长

杨志勇  中国社科院财经战略研究院研究员

■ 本报记者  赵家旺

政府采购根植于财政。建立现代财政制度提出后，作为财政支出管理重要内容的政府采购如何服从服务于这一战略思想，成为业内关注的话题。围绕该话题，本报特邀中央财经大学财经研究院院长王雍君、南京审计学院副院长裴育、中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇一同探讨。

1突出财政支出与政策的结合

《中国政府采购报》：党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）提出了建立现代财政制度的重要战略思想。各位专家如何看待现代财政制度及其对财政支出管理提出的新要求？

王雍君：现代财政制度涵盖税收制度、政府间财政安排、预算制度和其他相关制度，其三大功能在《决定》中都得到清晰表述，分别是：将权力关进制度笼子，使发展成果更多更公平地惠及全体人民，发挥市场在资源配置中的决定性作用以及更好地发挥政府作用。三者可以分别概括为权力约束、利益分配和政府-市场边界。

在市场经济背景下，现代财政制度的一项关键功能，就在于界定政府与市场的边界，将政府的活动范围约束在具有比较优势并且符合主流价值观的领域。在实践中，财政边界的焦点在于支出边界，共涉及四个方面：哪些该政府开支？政府该开支多少？哪些方式更好（比如保护价格机制很可能比惠农补贴中的分发现金更好）？如何选择支出（政府干预）的最佳时机？

预算制度位居现代财政制度的核心。传统上将预算理解为“政府的年度财政收支计划”，过于肤浅，未得要领。预算制度的本质首先在于法定财政授权、授权基础上的财政控制，其次是作为公共政策的工具。几乎所有的政府活动都需要花钱。以此言之，所有的公共政策都是支出政策，经济政策也是如此。从政策功能上讲，支出预算的焦点在于预算与政策的直接联结：预算（支出）为政策提供资源约束的框架，政策目标及其优先性的确定都必须在这个框架内完成；同时，政策又为预算提供导向，确保其政治方向和目标的正确性。“预算审核重点向支出预算和政策拓展”，表达的就是将预算与政策从脱节的现状改变为两者直接相联结的诉求。唯有如此，预算才能成为执政党执政、政府施政的利器，成为提升国家治理能力的关键。

杨志勇：支出预算不只是简单的花钱，而应将支出与政府的政策目标联系起来。从国家治理的要求来看，强调支出与政策的结合是自然而然的事。

同时，政策的落实需要提高成本有效性，支出效率的提高也有赖财政支出管理水平的提高。因而，财政支出管理的重要性得到进一步强调。更重要的是，支出管理将从年度支出管理转向中期支出管理，在编制年度预算的基础之上，引入中期预算管理，已是大势所趋。中期预算管理，契合一些项目支出跨年度的实际，也可以在一定程度上解决当前年度预算中经常出现的年末集中花钱问题。

《中国政府采购报》：实践中，预算编制、预算执行、预算监督都是社会关注度较高的问题。从理论上看，如何更好地发挥预算制度在现代财政制度中的基础作用？

王雍君：预算编制这个述语虽然常用，但具有误导性。预算不是“编制”出来的，而是“准备”出来的。预算草案在呈交立法机关审查前的所有阶段，都称为预算准备，包括经济与财政预测、政策目标与优先性筹划、预算限额的制定与发布，之后才是各部门“编制”预算草案。

 预算从一开始就是在循环性的程序下运作。预算这个术语的一半就是预算程序。在狭义上，预算甚至可以看作一个国家最正式、最重要和最频繁的治理程序。这个程序由四个部分构成：预算准备、预算审查（立法机关主导）、预算执行控制（行政主导）、预算评估、（决算）报告与审计。四个环节紧密相连，环环相扣。最重要的是预算准备，其次才是预算执行。糟糕的预算准备（包括编制）势必带来执行中的困难和障碍。这也是当前的突出问题。当然，即使预算得到精心准备，也可能因为执行不力或者不规范而招致各种负面结果。即使在这种情况下，预算也必须透明，使所有利益相关者都能明了至少三个问题：政府花了纳税人多少钱？这些钱究竟花到哪里去了？产生了怎样的结果？这些信息帮助利益相关者解读政府的所作所为，这是公民参与的前提条件。公民参与对于改进预算质量和治理绩效至关紧要。

杨志勇：从预算编制、预算执行、预算监督三者的关系处理来看，编制科学完整是执行规范的基础，没有科学完整的预算编制，执行中肯定会出现预算调整问题，预算的计划性得不到应有的保证，预算的执行就会失去秩序；有效公开透明，能够提供更充分的信息，供社会各界监督，是预算编制和执行有序进行的保证。

《中国政府采购报》：众所周知，政府采购是财政支出管理的重要手段，那么，建立现代财政制度对政府采购具有怎样的影响？

王雍君：现代财政制度约束和引导政府花好人民的钱。合规性与绩效分别是两个基本的衡量标准。一般而言，合规更优先，绩效更重要。政府采购也涵盖了合规性控制和绩效目标两个维度。以此而言，改革政府采购制度应具备一个基本的前提条件，那就是确保预算过程的财务合规性控制。

在基本的合规性控制（根本目标是反腐）取得实质进展的基础上，财政管理的重心应转向绩效目标上。绩效管理主要包括绩效评价机制、绩效公开与竞争机制、绩效激励机制。绩效管理关注的焦点就是花好人民的钱，而花好钱的衡量标准，首先是结果，然后是过程。结果导向的绩效管理，重心在于经济性、效率和有效性，通常表达为“E管理”。从实践是检验真理的唯一标准看，结果最重要。给钱、花钱关键是看结果。我们需要动员全部力量，致力于产生良好的结果，这是未来财政管理的重中之重。

加强绩效有三个路径：市场路径、治理路径和行为路径。市场路径包括将服务购买、外包、合同管理、财政资源的竞争性分配、平衡计分卡等管理工具引入公共组织，等等。治理路径的重点在于问责制、透明度和公众参与机制建设。行为路径关注公务员的道德标准和行为守则。三者结合应用，才会有实效。

2完善政府购买服务最优合同设计

《中国政府采购报》：当前，政府购买服务作为处理政府与市场、政府与社会关系，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要改革举措，受到社会各界、方方面面的普遍关注。那么，如何看待政府购买服务在财政及政府采购工作中的角色和地位？

杨志勇：政府购买服务在未来财政工作中将占据更重要的地位。第一，经济结构中服务所占比例在提高。政府职责的履行更多要依靠服务。第二，对效率的追求决定了政府不一定要依靠政府生产，而可以转向效率更高的政府购买服务。如有较充分的市场竞争，政府购买效率就会更高。

裴育：十八届三中全会《决定》的第四部分内容为加快转变政府职能，其中专门强调“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”这是政府与市场关系界定的进一步明晰。市场在资源配置中起决定性作用，同时，政府作为经济运行中不可或缺的经济主体，其在资源配置中的地位和作用也是不容忽视的。但政府发挥作用的机制主要是通过市场来实现，即遵循市场经济规律，按照等价交换原则，凡属事务性管理服务，通过公开招标投标，采用使用、委托等方式向社会购买。这也说明了政府采购（包括商品、服务和工程）在政府治理中的地位和作用，它是社会主义市场经济体制深化与发展的内在要求。

《中国政府采购报》：在各位专家看来，推进政府购买服务面临哪些障碍？需要做好哪些工作？

王雍君：招投标制度、大额专项资金的竞争性分配制度，都与政府采购的绩效目标密切相关，应致力建构与完善。最优合同设计非常重要，因为它是服务外包和购买的基础。合同供应商的资质认证、合同商试用与定期评估、合同审查等等，都属于政府购买服务题中应有之义。

杨志勇：我认为，政府购买服务要解决好从哪里买的问题。事业单位是服务的重要提供机构，相关社会组织也应该是。但从目前来看，事业单位改革还在进行中，现有事业单位的财务管理制度与政府购买服务的要求严重不相称，这会严重影响事业单位人员承接政府购买服务的积极性；社会组织的发展还严重滞后，向社会组织购买服务尚未形成气候。

裴育：政府采购功能的发挥基础是必须达到较大规模。根据国际经验，政府采购规模一般占GDP的10%左右，财政支出的30%左右，而我国现行的政府采购规模远未达到这一规模要求，其对经济的调节作用大打折扣。正因如此，推进政府购买服务还面临着很多障碍，比如很多部门或单位在编制预算时，名义上将很多开支项目纳入政府采购范围，但在实际运行过程中，总会采取各种办法绕开集中政府采购；在预算执行过程中，由于超收因素，很多地方使用超收部分比较随意，往往躲避政府采购监督管理；每年年底，很多部门存在突击花钱现象。针对这些问题，我认为，应从四个方面进行完善：

一是改进预算管理制度，建立跨年度预算平衡机制，克服年终突击花钱现象，尤其要强调进一步提高政府采购规模，将政府采购计划详细编入预算，并公开透明。

二是深化政府采购制度改革，提高制度的适用性和操作效率。现行的《政府采购法》是基于上世纪末的国情制定的，从2003年实施以来已经10年有余，许多情况已经发生变化，亟待进行修订完善，尤其大家意见比较多的适用性与采购效率问题。

三是完善政府采购监督管理办法，加大政府采购监督管理和审计力度，切实解决政府采购过程中的违规、违纪问题。与此同时，应该尽快解决《招标投标法》与《政府采购法》的冲突或不协调问题，提高政府采购的实际效率或效果。

四是加快政府采购开放力度，稳步推进中国政府采购的国际进程。《决定》第25条（加快自由贸易区建设）明确提出：“坚持世界贸易体制规则，坚持双边、多边、区域次区域开放合作，扩大同各国各地区利益汇合点，以周边为基础加快实施自由贸易区战略。改革市场准入、海关监管、检验检疫等管理体制，加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。”这是《决定》中唯一使用“政府采购”名词的地方。

3强化治理理念导向

《中国政府采购报》：国家治理理念在《决定》中实现了重大的理论突破，治理理念对财政改革和政府采购制度改革具有怎样的意义，会带来哪些改变？

杨志勇：这种理念改变了财政只是收钱花钱的做法，将财政提到了应有的位置。财政改革和政府采购制度改革都应更加注意“政”功能的实现。当然，这仍应是有效率地实现。

改革肯定会遇到各种各样的约束，特别是既得利益者的阻碍，必须要有勇气。与此同时，改革还需要智慧。财政改革最重要的是积极推进政府预算的有效公开。只要做到了预算的完整规范、公开透明，其他隐藏在各处的利益诉求就会凸现，财政问题就可以真正公开地加以解决。未来财政支出和争论可能会更多，比如哪些是支出优先领域、应该如何保障等，但只要支出是有秩序的，问题终究会得到解决。在问题的不断解决中，现代财政制度将最终形成。

王雍君：治理高于管理。管理关注资源的充分利用，包括经济性、效率和有效性。有效性最重要，效率次之，经济性再次之；治理的焦点在于制度和政策改革，制度着眼于约束和引导掌权者的行为，政策改革的焦点在于定期评估、检讨与修正机制的建设。我认为，治理导向的财政改革，应聚焦八个相互关联的要点：代表性（负责财政事务的人大代表一定要有广泛的代表性）、人大的财政授权与监督机制建设、将合规和绩效融入问责机制、财政透明、预见性（规则与程序清晰明了统一实施）、参与（广泛的话语表达和有效的政府回应）、竞争（要求破除过度管制、专款过多、教育等重点支出挂钩、预算编制的基数法）、分权。分权要求在有效监管的基础上，将地方、基层和社区事务的决策权与资源充分下放。