中美投资协定的隐形规则

中美投资协定的隐形规则

10月21日至25日，中美两国在华盛顿举行第十轮双边投资协定谈判。这是中国同意接受“准入前国民待遇”加“负面清单”的模式之后，举行的首轮实质性谈判，标志着中美两启动了双边投资规则的重设程序。

近几年，美国发起和主导了国际服务贸易协定（TISA）谈判、跨太平洋伙伴关系（TPP）谈判和跨大西洋贸易与投资伙伴关系（TTIP）谈判。在这三场谈判中，美国推出了一系列新的国际贸易与投资规划，并有将这些小范围或区域性的规则推广成为全球规则的意图。

美国所推动的规则调整主要包括以下内容：其一，服务业的市场准入，尤其金融和信息服务业的开放。这是美国最有优势、最有国际竞争力的行业。

其二，知识产权保护，包括打击商业窃密、造假和盗版等。这是为了充分发挥美国在创新方面的优势，保护其创新利益，削弱模仿和跟随者的竞争力。

其三，环境保护标准和劳动保护标准。新兴经济体的环境保护和劳动保护程度低，环境保护成本和劳动成本低，通过提高这两个标准，可以提高新兴经济体的环保成本和劳动成本，削弱其竞争力，同时也提高自身的相对竞争力。

其四，公平竞争或者竞争中性原则。即让不同所有制的企业处于公平的竞争环境中，主要是为了消除对国有企业的优惠和对外资企业的歧视。

其五，透明度原则，即要求对法律法规、政府行为及国有资本经营信息等进行充分的信息披露。

其六，对外资实行“准入前国民待遇”加“负面清单”的管理模式。即除非在“负面清单”中有明确规定，否则不能对外资施加不同于内资企业的准入限制。

中国通过中美双边投资协定以及于2013年9月30日加入的TISA谈判正式参与这场全球规则重构的活动。在中美双边投资协定中，美国试图推动的上述所有规则调整，均属于谈判范围。在这场谈判中，中国该如何应对？

明确规则的好处

美国最希望推动的市场准入，包括金融服务、债券市场、炼油、石化、音像及传媒业等。中国加人WTO的经验表明，弱势行业的开放，并不一定会使中国彻底丧失在这些行业的竞争力。中国企业在中国市场上与美国企业同台竞技，才能快速地获得国际竞争力，才能在国际舞台上与美国企业同台竞技，才能将更多的企业开到美国和其他国家去，才能逐步成为全球顶尖企业。

同时，在中国市场上，中国企业能获得一些固有优势，比如语言文化、人力资源等方面。中国企业还可通过渐进开放获得一定的过渡期来提高竞争力。因而中国不需要太担心这些领域的开放。可见，中国不需要以负面清单的形式对美方的准人要求完全拒绝。中国在多大程度上接受美国的市场准入要求，取决于中国对各行业的过渡期安排和美国提供的利益交换，比如看美国是否对中国开放高技术领域等。

关于美国提出的公平竞争、提高透明度、加强知识产权保护、允许外资参与标准制定、环保与劳工等新规则，看起来似乎都是削弱中国企业竞争力、提高美国企业竞争力的地方。其实这些规则并没有那么可怕，并且正是中国需要改革的地方，是中国可以通过开放来倒逼改革的领域。

给各类企业提供公平竞争的环境，对美国企业有利，但获益最大的可能是中国的民营企业；提高政府和法律法规的透明度，有助于提高行政效率，减少腐败，并提供稳定的市场环境；加强知识产权保护，有助于中国建立创新型经济发展模式，这正是处于发展模式转变过程中的中国所需要的；允许外资参与国内标准制定，并不一定意味着标准由外资企业来制定，掌握标准制定权的还是中国的机构。

更为重要的是，这些对自己进行约束的规则，实际上也是对美国的约束。比如中国在双边投资协定中，同样可以要求美国对各类所有制企业以非歧视性原则提供公平竞争的环境。

由此可见，中国并不需要担心市场准入，而是可以用国内开放换取美国市场的开放；中国也不需要太担心公平竞争、知识产权保护、透明度、标准制定、环保、劳工等新规则，中国可以用对自己的约束来换取对美国的约束。

“隐形规则”的风险

中国真正应该担心的，是两个可能被忽视的、容易引起长期风险的“隐形规则”：一是国内政策国际化；二是资本账户自由化。

“准入前国民待遇”加“负面清单”的模式，意味着除了负面清单所列示的领域，不能对外资企业施加额外的准入限制。负面清单是要和美国谈判的，清单上的每一条都需要美国同意。而过去制定外商投资指导目录时，中国可以独立自主地决定。未来清单的变化，也需要和美国谈判来决定。另外，关于知识产权保护、政府行为的透明度、行政许可和审批制度的变化、环保标准的调整、劳工标准的调整等国内政策的调整都将受到双边投资条约的约束。

为应对这一国内政策国际化可能造成的风险，需要建立一些高于国际规则的国内规则，甚至建立一套能使国际政策国内化的制度。前者包括完善反不正当竞争法和国家安全审查机制，后者包括在某些特定的行业，建立一些对各种所有制类型都有效的准入条件，防止外资企业在那些已经开放的行业造成过大的风险。

双边投资协定还隐含资本账户自由化的倾向。资本账户管理不仅包括汇兑管理，还包括跨国资本流动和国际金融交易的各个方面。通常所说的资本账户可兑换仅仅是汇兑环节的自由化，不包括资本账户所有环节的自由化。比如，允许外国货币可以自由兑换成为人民币，但如果在外资兑换成人民币以后，只允许其进行消费或持有现金和存入银行，而不允许进行投资，则不能认为是实现了资本项目自由化。

在美国2012年双边投资协定模板中，使用了很宽泛的投资定义，规定“投资”除了包括建立企业，还包括持有股份、债券，甚至期权和期货等金融衍生品。同时，在投资自由转移条款中明确规定，资本、资本收益和资本利得等必须被允许自由地转移出境。

更重要的是，在协议模板的金融服务条款中，还规定协议一方不能以货币和信贷政策、汇率政策以及宏观审慎管理的理由阻止资本自由转移。这意味着，出于防止金融危机的目的而对资本项目实施临时管理措施的这一道防火墙，在双边投资协定中被取消了。

为了防止在双边投资协定中施加过度资本项目自由化的义务，需要在资本的定义中协调中国的金融开放、资本账户自由化与投资协定之间的关系。同时，需要在资本转移或金融服务条款中保留临时资本管制的手段。即在开放的同时，保持审慎。（作者为中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员姚枝仲，摘自11月18日《财经》杂志）