从重中间转向首尾并重——关于强化政府采购需求控制的探讨

需求管理专题探讨（1）

编者按：当前，我国步入完善社会主义市场经济体制的新时期，也是政府采购制度改革深入推进的关键时期。总结《政府采购法》实施10余年的经验教训，政府采购理论学者和实务部门日益认识到需求管理的重要意义。鉴于此，本报从本期起，开出“需求管理专题探讨”栏目，敬请关注。

从重中间转向首尾并重

——关于强化政府采购需求控制的探讨

本期嘉宾：  

中国人民大学公共管理学院副教授  王丛虎

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长  赵勇

上海金融学院财税与公共管理学院副院长  章辉

黑龙江省政府采购中心主任  张永平

上海市政府采购中心综合管理部副部长  徐舟

山东省烟台市政府采购管理办公室副主任  许奎山

海南菲迪克招标咨询有限公司  彭时明

主持人： 

本报记者  贾璐 王童彦 朱颖

《政府采购法》实施10余年来，我国政府采购制度改革取得了显著的成效，但也面临着一些发展中的问题。特别是，近年来被媒体曝出的“床塌塌”、“天价电脑”、盗版图书等事件，让政府采购受到了许多社会质疑。有学者提出，这些问题发生的根源在于需求管理不足。那么，需求管理究竟具有怎样的价值？今后的政府采购实践是否要打破以往的重视程序履行的做法？围绕这些问题，本报记者特邀请业内专家和一线操作者进行深入探讨。

◆豪华采购凸显需求控制价值

《中国政府采购报》：如今，在网络媒体上看到政府采购的新闻报道，已不是什么新鲜事儿。但这些新闻报道，一般都以反映政府采购问题的面貌出现。比如，之前的所谓天价采购、奢华采购等等。那么，站在未来发展的角度，社会媒体或社会公众反映的问题，给我们带来哪些思考？

张永平：近年来由于政府采购信息公开透明程度越来越高，公众、媒体和投标人参与监督力度不断加大，被曝光的天价采购、奢华采购现象越来越多，产生这些问题的原因是多方面的，我认为，这些问题与采购需求管理的法律法规不健全、不完善有直接关系。全国目前没有需求管理的统一标准和管理规范，以及缺乏采购人权力约束和责任追究机制。加强采购需求管理是解决此类问题的最有效和最直接的手段。

彭时明：天价采购、奢华采购问题与需求管理有关，正因为目前的法律体系对采购人应承担的法律责任没有明确认定，对采购人具体采购项目的采购标准没有统一规范，而且采购人对所要采购的货物、服务和工程往往缺乏专业知识，通过询问某家厂商提出采购需求，影响了采购结果的公平公正性，造成了天价采购、奢华采购的问题。但是，这一问题的产生不完全是因为需求管理不到位，而是整个法规体系的问题。重程序不是不对，问题出在过于重视程序的形式，而忽视程序的科学性和合理性；缺乏后评估制度也是造成目前政府采购公众事件频发的重要原因。

王丛虎：从源头上看，如果能在需求上进行科学合理的控制和评估，也就大大减少天价采购、奢华采购问题发生的可能性。但是需求管理只能从源头遏制，并不能根本解决此类问题，还需要一系列的措施相配套。譬如，合同履行中，如果不能加强验收和监督，同样也会出现类似问题。

◆立法重心失调

《中国政府采购报》：刚才各位嘉宾都提到豪华采购等问题与需求控制的关联，那么，请问造成需求控制不足的原因有哪些？

赵勇：一个完整的采购过程包括明确采购目标、组建采购机构、编制采购计划、采购实施、采购后评价5个阶段。所谓需求管理属于其中第3个阶段的内容。编制采购计划的基础有两个：一是明确采购需求，二是了解供应市场状况。而采购计划的主要内容包括：采购对象(货物、工程或服务)、采购规模(数量)、采购预算、采购的方式、采购周期(包括时间、进度表)、采购文件等。我们以前的采购管理，无论是采购人还是监管部门，都只将重点仅仅放在了采购实施阶段。究其原因主要是我国开展政府采购活动、建立政府采购制度的时间较短，对于政府采购的理解不够深入。在理论界，相应的学科及理论体系没有建立起来，实践工作缺乏理论的指导。其弊端近年来已经逐步显现：政府采购已经变成了走形式，偏离了采购本身对于质量、时间和价格的基本要求。

张永平：目前的政府采购仍缺乏综合配套的管理体制和政府采购的运行机制，存在着需求参数由采购人提出，集采和代理机构照单抓药，出了问题都由采购执行机构承担的现象。其根本原因是政府采购的法律法规和制度建设不到位，《政府采购法》赋予采购人提出需求和参与评审的权力过大，通用货物的采购还没有全部纳入集中采购，没有执行统一的需求标准，没有实行用户申领，实物配发制度。

许奎山：目前我国政府采购相关法律和制度设计的重点，是对采购过程的约束和规范，即对具体采购环节、政府采购过程与方式的规范和管理，而真正的政府采购科学化管理应该从该不该买、买什么这个需求环节开始。在现行的政府采购体制中，除采购进口产品时法律明确规定必须实行专家论证外，对于其他项目的采购需求的确认阶段，法律没有要求进行论证。

徐舟：我认为，原因主要有以下几方面：一是《政府采购法》的导向问题，法律条文本身就体现了重过程、轻结果，仅对缔约过程进行规范，其余的履约管理、执行等适用于《合同法》，至于采购结果合理与否不是政府采购的内容。二是无责任主体，在实践中需求出问题，采购人不承担任何责任。三是集采机构职能弱化，对需求无权管理。四是标准缺失，没有统一的采购配置标准。

王丛虎：我国政府采购实践中的确存在重过程、轻结果，重合同订立、轻合同履约，重程序履行、轻需求控制问题，究其原因是多方面，但主要还是法律制度、政府采购体制、监督机制、利益团体等方面的原因。具体而言，第一，法律制度上对于合同履行的监督、需求控制等问题没有做出具体规定，而且《政府采购法》作为实体法、统领法的地位并没有得以体现，与《招标投标法》、《预算法》等相关法律法规的衔接不够。第二，政府采购体制不够顺畅也是导致这些现象的重要原因。政府采购作为一项重要的政策工具，不同于一般的财政政策，而是需要一系列配套措施，尤其是政府采购监督部门的权威性、执行组织的高度集中性、领导体制的顺畅性等是最为关键因素。但是，这些在我国政府采购发展之初都不具备。第三，监督机制失灵。政府采购实践中，由于财政政策和政府采购政策功能实现的监督机制不畅、监督重点环节被忽略或遗漏等，出现各种问题也就不可避免。第四，各个利益集团本位利益思想严重。我国政府采购现有的条块分割、利益割据、互不相让，已经构成极大危害。

重过程、轻结果等问题的存在，潜在着巨大的风险：第一，使得政府采购政策功能难以发挥。近年来我调研发现，《政府采购法》的立法目的和财政部门为了落实政府采购政策而颁布的标准在有些地区形同虚设，没有得以落实。第二，使得从预算、计划、合同履行等关键环节的腐败问题难以显现，也就无从查处。第三，严重影响政府采购的公信力和政府的威信。

◆从重中间到首尾并重

《中国政府采购报》：在《政府采购法》实施步入第二个十年后，我们应该从哪些方面解决实践中的种种问题？加强需求管理是否势在必行？

赵勇：随着采购实践的丰富、采购问题的暴露、对采购理解的深入，加强需求管理是必然的趋势。

王丛虎：我也认为，需求管理应该成为今后政府采购改革的重点。因为，这不仅关乎政府的公信力、财政资金节约，而且是我国预算改革的重要内容。

张永平：政府采购的科学化、精细化管理应从需求的标准化环节抓起。政府采购的基础是确立需求，需求管理是采购的前提条件。当前，我国政府采购制度暴露出不少问题，但最迫切的还是要填补法律制度在需求管理环节的空白。政府采购最终是为了恰当地满足政府部门履行公共职责的需要，首先是要科学地解决好采购什么、采购多少、为何采购的问题。

章辉：《政府采购法》颁布实施仅10年有余，可以说，我国政府采购制度建设仍处在初创阶段。一般而言，政府采购初期的工作重点大多是完善规则、扩围和增量，体现在具体工作实施方面，就是重视过程建设、重合同订立和重程序履行。但随着政府采购规模的增加、范围的扩大，政府采购的社会关注度也在不断增加，要求政府采购不仅要重视数量，而且要重视质量，实践中要求政府采购切实发挥提高政府采购资金使用效益功能的呼声也日益高涨。政府采购工作要顺应发展的需要，及时转移工作重心，即由初期的“重过程、轻结果，重合同订立、轻合同履约，重程序履行、轻需求控制”转向“过程结果并重，合同订立和合同履约并重，程序履行与需求控制并重”。如果仍然延续既往的做法，那么政府采购中无预算或超预算采购、采购周期长、采购程序繁琐、部分采购产品价高质差、采购中地方（行业）保护、售后服务差、采购中的串谋与勾结等方面的问题，必然会随着政府采购规模增加和范围扩大而放大，其带来的社会不良影响也会放大。