昆明：多项监管职能“被转移”

聚焦公共资源交易市场建设·典型模式

昆明：多项监管职能“被转移”

■ 本报实习记者 边琛瑶

昆明市于2012年1月在市本级成立了公共资源交易中心，按照“统一进场、管办分离、规则主导、全面监管”的原则，市级所有公共资源交易项目统一进场交易，包括市政工程建设项目、政府采购、土地交易、产权交易等。该市公共资源交易活动管理采取“一委一办一中心”的组织架构，其中“一办”即市公共资源交易监督管理委员会办公室（以下简称“市监管办”），其在政府采购业务监督职能上与财政部门存在交叉。在公共资源交易市场建设中，市集采机构仍保留独立的牌子。

公共资源交易中心运行

2012年1月，昆明市公共资源交易中心（以下简称“市交易中心”）揭牌，标志着全省16个州市公共资源交易中心全面建成并投入运行。公共资源交易活动管理采取“一委一办一中心”的组织架构，其中“一委”指昆明市政府成立的公共资源交易监督管理委员会（以下简称“监管委”），为非固定常设性机构，是昆明市政府监督管理公共资源交易活动的决策和协调机构。“一办”指监管委下设的市监管办,是财政全额拨款事业单位，负责监管委的日常工作，并对公共交易活动进行统一监督。“一中心”指独立于“一委一办”的市交易中心，隶属于昆明市政务服务管理局，是自收自支的副处级事业单位，负责提供交易场地、场地维护管理及交易档案管理和评审专家抽取服务。

根据《昆明市公共资源交易监督管理办法》（以下称“昆政办〔2012〕13号”）规定，公共资源交易范围包括市政工程建设（房屋建筑和市政基础设施、交通、水利等）项目招投标（含竞争性谈判）、政府采购、土地交易、产权交易等。其中，政府采购类项目中市本级国家机关、事业单位和团体组织使用财政资金和与之相配套的单位自筹资金，采购本级政府公布的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、服务和单位自建自用工程的采购必须进场交易，做到“应进必进”。

从2012年8月起，大部分县区的政府采购项目被要求进场交易。

政府采购监管框架变迁

2004年，昆明市按照《政府采购法》规定实现“管采”分离，即在市级机关事务管理局内设立采购办作为市本级集中采购机构；成立昆明市财政局政府采购监督管理处作为政府采购监管机构。

2010年7月，昆明市政府采购管理机制进行了重大改革，正式实施招投标统一管理、集中交易、全面监管改革工作，并制定了7个配套性文件，其中规定政府采购及卫生医疗器械采购招投标必须统一进入招标投标交易中心交易。根据昆明市政府发布的《昆明市政府采购管理暂行办法》（以下称“昆政办〔2010〕146号”），财政部门的部分政府采购监督管理职能被划入了新成立的昆明市招标投标监督管理委员会办公室（以下简称“市招监办”）：市招监办负责全市政府采购活动的监督管理和备案，对重大政府采购项目进行监督检查；昆明市财政局负责对市本级政府采购项目预算审核、计划管理、采购方式及组织形式的审批，依法对政府采购活动进行监督。

到2012年1月市交易中心成立时，市招监办成为市监管办，其主要职责是：制定公共资源交易政策并监督执行；受理公共资源交易活动中的投诉、举报并进行调查处理；对进场交易的项目及代理机构进行监督备案；建立公共资源专家库及对评审专家进行监督管理；对招标代理机构、涉及公共资源交易活动的各专业（行业）管理机构职责履行及交易中心交易服务进行监督；收取廉政保证金和投标保证金。涉及公共资源交易的市发改、财政、国土资源、住建、交通、水利、国资等行业主管部门负责其专业范围内的业务管理并配合监管办工作。

政府采购管理工作变化

在评审小组成员准入制度方面，根据昆政办〔2010〕146号文件第二十七条规定，采购人不得进入公开招标项目评审委员会。

在执行与监管主体方面，根据昆政办〔2010〕146号及昆政办〔2012〕13号文件，政府采购专家库管理及政府采购供应商投诉处理由市监管办承担，且在以市交易中心为采购平台的新监管体系下，政府采购项目的监管主体变为市监管办。

在工作职能方面，政府采购政策制定、采购程序设定及监管、采购专家库管理、采购投诉处理、采购手续备案管理等被划入监管办。

在工作程序方面，政府采购手续必须在监管办和财政局两个部门审核报备；对专家库的管理主体及政府采购评审专家抽取方式进行了新的规定；对政府采购公示方式和要求制定了新的办法；将政府采购工程建设项目与货物和服务项目进行不同管理等。市招监办成立后，政府采购监管体系主体被改变，现监管过程中主要增加了市招监办（市监管办）的管理、审批及备案环节，并规定多个部门审查采购文件、多个部门备案；同时，增加了在交易中心发布采购信息公告及在市招监办缴纳投标保证金和廉政保证金等多项环节及程序。

在采购代理机构的选择方式方面，政府采购工程建设项目由市招监办（市监管办）对代理机构进行准入管理。

另外，昆政办〔2010〕146号文件规定，政府采购工程项目必须委托社会中介机构在市交易中心组织实施，市交易中心负责收取场地租用费。原采购项目实施中供应商参加政府采购项目需缴纳的“投标保证金”变更为“投标保证金和廉政保证金”，缴纳数额变为不得低于供应商投报总价报价的1％，由招监办（监管办）收取并退还。

专家观点

羌建新：公共资源交易市场建设首先要找准定位

作为架构公共部门与私人部门之间的桥梁，建立统一、规范的公共资源交易市场，最重要的在于科学的目标定位，要有利于提高公共资源交易效率、推动公共财政体系目标的实现。公共资源交易的公共财政属性，决定了公共资源交易市场建设必须有利于将公共资源交易纳入统一的公共财政框架、有利于公共财政体系建设的整体目标。在公共资源交易市场建设过程中，在对原有的分散交易平台进行整合的过程中，须着眼于公共资源交易与公共财政之间关系的合理构建。为此，在公共资源交易市场的监管中，需要慎重、科学、合理地定位公共交易监管部门与财政部门的关系，以及公共交易监管部门、财政部门与其他行业监管部门的关系，从而有利于将各种类型的公共资源交易逐步纳入统一的公共财政管理框架之中。

公共资源交易市场的建设也要遵循公共资源市场交易的内在规律。由于政府采购、工程招投标、产权交易、土地使用权出让等各种公共资源交易具有的相似性和关联性，因而可以共同使用某些相同的交易场地、设备、设施，有利于统一市场内部合理的资源整合、专业化分工，从而使交易场地、设备、设施等得到充分利用。因此，从长期来看，统一的公共资源交易市场可以提高公共资源市场交易效率，降低交易成本。但另一方面，随着公共资源交易市场规模的扩大，如果整合不力，公共资源交易市场中不同的交易系统、技术之间的兼容性不能很好的解决，公共资源交易市场的整体运行效率就会受到影响。因此，公共资源交易市场的建设必须遵循公共资源市场交易的内在规律来进行科学设计，按照公共资源市场交易发展的内在要求，对现有的分散的公共资源交易平台进行“深度整合”、使之发生“化学反应”，而不是简单地将现有的分散交易平台进行简单的“物理拼接、粘贴”，从而充分发挥市场的整合优势和协同效应，收获1加1大于2的效果，真正有利于提高公共资源市场交易的效率。

（羌建新系国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长）