大数据，改变了什么

大数据时代·地方理财智慧

开栏的话：

《大数据》一书的畅销，也掀起了一股“财政大数据”热潮。

财政是数据的富矿，也是数据的高地。但财政大数据是什么，从哪儿来，有什么用？

说到底，这是财政管理与信息化手段的关系问题，也是需要理论和实践继续回答的问题。从今日起，本报开出专栏，介绍大数据时代部分地方财政信息化建设的做法和成果。本期刊出昆山篇。

大数据，改变了什么

■ 本报记者 陈昂 赵家旺

财政人每天都在跟数据打交道，但由于业务量大、统计口径不一、信息不共享等原因，随时随地拿出一个精准的数据不是一件易事。如今，这种局面在江苏昆山有了改变。

“今年以来，财政在教育、医疗卫生等民生支出方面花了多少钱？”这是不久前记者在一次座谈会上，对昆山市财政局分管副局长的即兴提问。只见她低头打开手机，轻点屏幕，十几秒钟后回答说：“截至6月13日，市级教育经费支出6.51亿元，医疗卫生支出1.26亿元。”

过去拿出一个数据可能要花一两天时间，而现在随手、随时可以拿出最新的数据。“智慧财政”成了昆山财政的好帮手，解决了大问题。

逼出来的“大数据”

“大数据”是被“逼”出来的。

昆山，这座东部沿海极具活力的城市，经济总量等各项经济指标连续多年位居我国县域经济百强之首。这里外资、台资企业多，产业密集，10年间，公共财政预算收入已从2003年的24.17亿元，增长到2012年的220.28亿元，甚至超过了全国许多地级市。

经济越发展、政府收支规模越大，对财政综合管理和服务水平的要求也就越高。可在飞速壮大的经济规模面前，昆山市财政局的“天然”局限性显露无疑：受县级市编制的限制，局本级行政编制人数只有30人，人人身背繁重的业务，“白加黑”、“五加二”成为工作常态。适应昆山经济发展要求，升级财政管理手段，已势在必行。事实上，信息化作为一种有效的管理手段，在全国早已不是什么新鲜事，但如何充分利用技术工具，装上一颗“智慧”之芯，真正为财政管理服务，而不是简单的收收支支的记账功能，这是昆山财政想要解决的问题。

“智慧财政”——2009年，在昆山市财政局应运而生。

信息科科长吴坚告诉记者，这种被俗称为“大平台”的信息化建设模式，与“一项业务、一个平台”模式有着根本不同。它强调的核心管理理念是“数据大集中，业务一体化”：打通财政内部、财政和预算单位、财政和政府部门之间的“信息孤岛”；形成以预算为源头，以预算执行控制为重点，以核算为依托，以决算和分析为反馈回路的闭环管理体系；做到事前预测、事中控制、事后分析的科学、规范管理，实现预算核算决算一体化。之所以说它“智慧”，是因为最终落脚点是以数据为基础，提升业务能力和服务水平，进行定量、定性的宏观、微观分析预测，为财政运行和政府宏观决策提供支撑。

截至目前，大平台建设已进行到了第三期：2011年，第一期项目完成信息门户集成CA认证系统及电子签章系统，在此基础上，升级或新建了部门预算编制系统、预算执行系统、预算单位集中财务与监管系统等财政核心业务应用系统。2012年，第二期项目新建了行政综合协同办公平台，实现了行政事务管理与业务系统信息共享。2013年，预算执行风险点动态监控系统等正在紧张建设之中。

随着大平台各个子系统的逐一上线，昆山财政迎来了一场翻天覆地的变化。

从门庭若市到门可罗雀

到国库集中支付大厅转转，是财政干部异地交流学习、记者深入采访时的一个“保留项目”。大厅不仅直接反映着国库集中支付改革的成果，也是集中展示财政管理和服务水平的窗口。

上午9时，记者推开了昆山市财政局国库集中支付中心大厅的大门，眼前的景象让人颇感意外：偌大的服务区，不见一个来办事的人员；柜台上，没有了堆积如山的文件；办公区只有几名工作人员，安静得能听到他们敲打键盘的声音。再看大厅一角的代理银行驻地办公间，门窗紧锁，空无一人。

这里的一切与记者在其他地方见到的热火朝天形成了极大的反差。

对于记者的疑惑与不解，国库集中支付中心一名工作人员解释说：“以前我们这里也非常热闹。每到月初发工资的时候，就会像银行那样发号排队，连站的地儿都没有。”而大平台建立后，网络代替了双腿，工作都交给了电脑，预算单位财务人员只要坐在办公室登录大平台轻点鼠标，在电子单据上加盖电子印章，经财政部门相关人员网上审核后，支付信息直接发送到代理银行实行无纸化电子支付。

就像有了网银，谁还会去银行办事？如今，大厅徒留了名字，工作人员也从过去的19人减至7人，但支付速度比过去纸质单据审核提高了数倍。

从“小账本”到“大财政”

国库支付大厅的改变，只是一种表象，背后则是财政业务的一场革命。

在不少地区，由于缺少各预算单位人财物基础信息、重大专项资金信息、税收统计数据等，财政部门手中掌握的常常是一个“缺页”的账本。有时即使是在财政内部，门对门也不“通风”。

这种“信息孤岛”现象，在昆山财政大平台上线后，逐步成为了过去时。

预算单位财务管理，便是一个典型的例子。以往，预算单位都有自己的核算体系和财务软件，钱具体花在哪里，只在单位的“小账本”中记录。财政部门要了解预算单位的资金使用情况，需要多次给预算单位打电话要数据。但大平台上线后，按照要求，预算单位的日常财务处理都要在财政大平台的统一软件上进行，财务数据统一存放在财政部门。每类资金、每个预算单位的资金处于什么样的状态，都在大平台上显示得一清二楚。

分散的小账本，集中在一起，汇成了一本财政大账。目前，平台网络系统覆盖了市、区镇两级全部预算单位，涉及的用户包括财政系统全体人员、市级300多家预算单位财务人员、区镇近500家预算单位财务人员近1400个。全部财政性资金都纳入平台扎口管理，2012年，市级财政累计无纸化电子支付财政资金226.7亿元，直接支付比例达98.66%。

从碎片化到一体化

与财政管理“大集中”同步进行的是业务流程“回炉”。

自大平台启动以来，昆山市财政局在各种法律法规的基础上，结合实际业务工作情况，对行政办公、财政业务的职能、内容进行了全面梳理。截至目前，已经形成了5个业务规范，83个各类办公、业务流程。

以国库集中支付为例，在确定业务流程的过程中，国库业务部门从财政指标、用款计划管理，到远程支付申请、实际支付，都做了充分调研，听取了相关业务科室和预算单位的意见，并牵头制订了规范和流程，前后共修改了15稿，最终建立了指标、计划、申请、支付等层层受控的管理和操作机制。

业务流程的统一规范，带来的直接效应是消除了管理上的“碎片”现象。面对同一类财政业务，可供财政内部不同的科室、不同的预算单位选择的，只有一种流程、一个模子，各定“规矩”的问题迎刃而解。

在这种机制下，“权限”二字被刻入了工作人员的脑子。

预算科科长周巍对此深有感触，在资金使用过程中，没有指标，就没有计划；没有计划，就没有支出。所有已明确预算指标的资金支付流程无需局领导签字，根据每个人不同的审核操作权限，按照系统的流水线执行即可，最大地减少了自由裁量权，增强了预算约束力。

行政事业财务科工作人员还现场给记者做了演示：某预算单位制作的分月用款计划，首先要经过他的审核，核对预算单位的指标金额、申请金额、支付方式、资金性质等信息，审核无误后点击确认通过。之后，系统会将这张用款计划单据自动流转到科长，经复核后下达给预算单位。

环环相扣的审批流程，相互制约的用户权限，不仅让业务操作公开透明，也“锁”住了人和资金的安全。国库科科长王彬告诉记者，今年起各市级预算单位新设、变更、撤销账户全部要通过账户管理系统实行网上申请，有关审批附件通过电子附件上传，按照流程节点审核通过后的所有账户数据都跟财政应用系统同步，如果收款人出现未纳入账户管理系统的预算单位账户，系统将报警拦截，不予支付。

从数字统计到数据决策

大厅冷清了，账本变大了，碎片消失了……这些只是变化的局部。“大平台”的影响在昆山财政的日常工作中随处可见。

在公文处理中，财政局是所有市直主管部门中办文单数量最多的部门，每年多达五六百份，占全市总量的60％，且市政府办文单必须在7个工作日内办结，超期市监察局监察系统将对办理部门亮红灯处罚。过去办文单办理在局内部采取纸质流转，一旦某一办理环节出现耽搁，难以跟踪督办。而现在简单多了，通过与市政府办公自动化系统的接口，电子办文单自动实时被推送到财政大平台上，不管何时何地，局领导都可通过手机登录界面直接签批，经办人员全程网上办理，通过短信发送平台和政令督办系统，实行待办事项主动告知提醒和跟踪督办，确保在规定期限前及时将办理意见回复到市政府办公室，全年财政部门的办文单办理在市监察系统中无一亮红灯。

事无巨细的会务工作，更体现了平台的高效。行政事业财务科科长黄茵回忆说，每年，他们都会组织数次专题培训会和业务通气会，涵盖财政系统全体工作人员以及市级300多家预算单位的财务人员，电话要打300多个，传真要发300多份。如今，会议通知和相关附件都统一挂在了大平台上，按一按鼠标，通知会自动地发给所有预算单位的参会人员，并且还能发送短信及时提醒。

就连工作考核，也因为大平台而变得更加“理性”。通过大平台，可看到每个岗位的工作人员一年审核了多少笔业务，完成了多少个办文单，还能根据完成时限和质量，评出优、良、中、差。

大平台更有价值的地方，则是体现在大数据的决策分析支持。

由于数据不共享，要预测每年的财政收入对财政部门来说是个大难题。为使财政收入的预测值能够较大程度地接近实际，为市委、市政府的决策提供更高的参考价值，目前财政局正逐步通过大平台采集税收收入和工业、服务业情况的相关历史数据，进行初步地归类分析，为今后综合预测财政收入情况打下基础。

如今，处在改革开放、打造经济升级版前沿的昆山，越来越需要这种预判、分析、决策。在昆山市财政局内部，已经达成共识：财政部门不能仅限于收入支出的数据统计，而要让财政数据发挥参谋决策作用，为昆山经济转型升级提供支持。正因如此，财政局已经开始探索规划建设基于财政数据仓库的辅助决策分析系统。

从数字统计到数据决策，昆山已经迈上了财政大数据的征程。