宋军:如何正确把握政府采购制度的价值目标

文宋军

政府采购制度从产生的那天起，就确定了要实现的价值目标，即通过立法形式，将立法者的意志和愿望赋予其中，使政府采购法律成为立法者实现自身目标与理念的有效工具。法的价值目标是其本身所固有的特性，它是可能会对立法、政策适用和司法判决等行为产生影响的超法律因素，表现为广泛认同的预期。法的价值目标往往具有一定的层次性、多元性、冲突性和不平衡性，正是这些特性，使《政府采购法》在制定、执行过程中被立法者赋予了许多价值取向或目标内涵。那么，在实践执行中，如何去把握这些价值目标，使之达到最优整合，这就需要我们实行层次性位阶排列组合，按层次位阶来实现价值目标。

价值目标的3个层次

从《政府采购法》的直接要求，到各政府采购法规的间接要求以及由各法规所引申出的所要达到的价值目标等，政府采购制度被赋予了很多的价值目标，大致可分为3个层次。

第一层为核心价值目标。我国《政府采购法》第1条明确：“为了规范政府采购行为”而制定出台这部法律。笔者之所以把它列为核心价值目标，是基于3点考虑：一是我国市场经济体系发展不够完善，没有经历过完全的市场经济发展，特别是新中国建立后，长期实行计划经济，人们对竞争、公平、透明概念理解不深。二是我国的政府的购买行为一直处于分散的、混乱的的状况，约束力差。三是我国的行政体制改革滞后，依法行政、服务型政府的意识不强，政府部门一直处于强势地位。因此，只有遵循公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则，规范政府采购行为，确保公平运作，才能提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，才能实现促进廉政建设的目标。

第二层为首要价值目标。过去我国政府购买性行为实行的是拨款制、分散式、长官意志型和非契约式采购模式，不仅财政资金使用效率低、采购对象质量差、采购的行政成本高，而且容易滋生腐败现象，更谈不上政策功能的发挥。因此，《政府采购法》规定，应把提高政府采购资金的使用效益、维护国家利益和社会公共利益、保护政府采购当事人的合法权益、促进廉政建设作为首要的价值取向。

第三层为重要价值目标。随着政府采购制度改革的不断推进，人们对政府采购寄予了新的希望，陆续将节能减排、支持自主创新、优先考虑老字号产品等作为重要的价值目标纳入其中。

价值目标应实事求是

政府采购制度价值目标的层次性要求我们在政府采购实践中认真思考，更好地、实事求是地去理解、把握、落实其价值目标，尽量减少价值目标相互之间的冲突，让政府采购在执行中实现价值目标最大化。同时，避免采购人以价值目标的实现为掩护，为一己私利而操纵政府采购活动。因此，要依据不同时期、不同层级、不同地域所能或所要达到的价值目标来执行，使目标更加清晰、效果更加明显、成效更加显著。

所谓不同时期，是指时间概念，即推行政府采购制度的过程。在推行政府采购制度改革的进程中，要依据人们的认识规律来把握和认识政府采购。在改革推行之初，重在核心价值目标的实现，重在规范政府采购行为，确保政府采购市场的公平运作。随着人们对政府采购制度认识的不断提高，政府采购制度的不断完善，再依据宏观经济发展的需要逐步实现重要首要价值目标和重要价值目标。

所谓不同层级，是指行政级别概念。即在推行政府采购制度中，要区分中央、省与县乡3个层级，各个层级实现的价值目标应有所区别或侧重。中央一级，政府采购项目多、规模大、涉及面广，可在重点实现核心价值目标的前提下，全面考虑其他价值目标的实现。而在县乡这个层级，政府采购项目少、规模小、涉及面窄，在执行中切不可面面俱到，这样可能会出现得不偿失的局面，甚至会出现根据自己的喜好或理解执行政府采购，放弃核心价值目标实现的情况。

所谓不同地域，是指空间概念，即各地在实现政府采购的价值目标时，要依据自身的生产力水平、产业结构、经济实力、民族习惯等因素来综合考虑。我国幅员辽阔，沿海与内地、东部与西部、城市与农村差别较大，政府采购的规模和影响力不可一概而论，且政府采购改革的深化程度不一，纳入政府采购管理的范围也不统一，所以，不可强求全国不分地域地实行齐步走，多层次的价值目标都一同实现。

总之，无论要实现什么价值目标，规范政府采购行为是核心，即不管该政府采购项目大小，都应按市场竞争的原则去规范操作，不能以要实现其他价值目标为借口而放弃核心价值目标。同时，也不能不切实际地要求每一个具体的采购项目都实现所有的价值目标。只有具体情况具体分析，用实事求是的态度去理解政府采购的价值目标，才能既准确、完整地实现《政府采购法》的价值目标，又使政府采购制度改革健康发展。（作者单位：湖北省荆门市财政局）