于安:政府采购市场建设不能失衡

【“十二五”•理论前瞻】
引子：
    当前，政府采购受到了前所未有的关注。一方面，网友接连爆料所谓的“天价”采购事件，使政府采购成为各大网站“出镜率”最高的词汇之一；另一方面，我国在近期的外事活动中更坚定地阐明了坚持改革开放的态度，并表示所有在中国注册的企业都享有国民待遇。
    政府采购受到如此关注并非偶然，特别是在国际经济一体化趋势下，我国政府采购也加速了融入国际的步伐，政府采购政策措施也会受到国际经济政策的影响和牵制。在此过程中，如何更好发挥政府采购的政策功能、政府采购制度框架设计如何不断走向优化等问题逐步凸显。带着这些问题，本报记者日前采访了《政府采购法》起草小组顾问、清华大学公共管理学院教授于安。
本报记者 颜晓岩 王珅

1、调整政策功能的实现方式
    在政府采购支持技术创新的政策实施上，可以有各种各样的方式方法，并不一定局限在对最终产品的优先购买上。
    《中国政府采购报》：于教授，您好，非常感谢您在百忙之中接受我们的采访。近段时间，政府采购成为了我国与其他国家政治经济谈判的重要议题之一，受到了各方广泛关注。我国表示，所有在中国注册的企业都享有国民待遇，包括自主创新产品认定、政府采购、知识产权保护等方面。这个定调让所有国外企业吃下了一颗“定心丸”，然而，不少国内网友担心政府采购政策扶持国内产业的作用会因此受损。请问您如何看待这个问题？
    于安：政府采购在日前举行的中美会谈中成为两国最高政治议题之一，其重要性可见一斑。就事论事，这一政策调整的实际利益效果有限，无论是中方的损失还是外方的收益。
引入对中外企业一视同仁的原则，实际就是实行市场平等竞争政策，那么采用产品清单方法支持国内创新也就是失去了本来的政策意义和作用，所以就不属于政策性采购的问题了。
    这种形式的政策支持功能停止后，对我国的实际利益影响不大，当然外方的收益也有限。因为我国利用政府采购推动国内自主创新的重要原因之一，就是国内自主创新产品的数量比较少，所以政策变更带来的损失也比较小。
    从这件事也可以看出，涉及国际贸易问题的政府采购政策，往往会受到国际政治的影响。按照国际政治的一般做法，如果我国在政府采购自主创新的问题上作出退让，那么提出这一问题并获益的外方势必在某些方面也要作出妥协。所以获益并非没有代价，损失也并非没有补偿。
    《中国政府采购报》：那么，在当前国际经济一体化进程不断加快的趋势下，我国政府采购政策在推动自主创新上有无其他途径？
    于安：有。支持自主创新，政府采购政策的作用方式有很大的调整回旋余地，有巨大的政策空间足以另辟蹊径。
    目前涉及的问题还只是调整产品清单管理方式，而不是完全改变基本政策。在政府采购支持技术创新的政策实施上，可以有各种各样的方式方法，并不一定局限在对最终产品的优先购买上。例如以政府采购服务的方式对前期产品开发提供支持并购买其知识产权，将产品的研究开发与生产销售环节隔开，避免有关采购最终产品的争论；也可以使用政府采购以外的方式，使用包括减税在内的财政补贴，对自主产品的开发给予国家政策支持；当然还可以以出资人身份对国有企业的技术开发给予特别支持。
    除此以外，国防采购、应急采购和秘密采购均可以采取更为灵活的方式进行，可以考虑在这几个方面对国内自主创新产品给予扶持。例如，美国支持自主技术创新的手段就是对国防产品的开发和采购。
2、政府采购市场建设失衡
    政府采购市场存在失衡的问题，一方面，对采购人的采购决策机制以及整个采购决策过程缺乏足够的约束；另一方面，跟供应商打交道过程中商业惯例的形成积累和总结不够。
    《中国政府采购报》：近来，网友接连爆料“天价”采购事件，比如某某单位买iTouch4当U盘、花三四万元钱买一台笔记本电脑等。政府采购制度在我国施行了10余年，却时常笼罩在“只买贵的，不选对的”阴影之下，出现这类问题的根源是什么？
    于安：我想，原因之一是政府采购市场框架、机制的结构性问题还未完全解决。
政府采购市场由政府利用市场竞争机制建立而来，也叫公共市场。打个比方，公开招标就是最典型的利用市场竞争机制提高政府资金使用效率，这即为利用市场机制。政府以招投标制度为基础，构建了政府采购市场的机制，但是招投标并不能代表所有的市场管理。因为这个市场的主体包含两个部分，一部分是采购人，另一部分是供应商，当然还有各自的采购代理机构。
    目前，招投标机制是以供应商为中心，要求保护供应商的权利，确保交易公平。但是在政府采购市场建设中，对采购人的建设做得并不够，即对采购人的采购决策机制以及整个采购决策过程缺乏足够的约束。
    此外，“天价”采购事件还凸显了公务消费标准缺失的问题，这也导致采购决策机制缺乏可行依据。因此，“天价”采购事件的出现，既不是由于供应商行贿，也不是因为采购机制失灵，而是公务消费标准的缺失造成的。所以，要把公务消费标准与公众熟知的政府采购剥离开，不能把所有问题归结到目前基于市场交易的政府采购机制上。
    《中国政府采购报》：您刚才提到政府采购市场包含两个部分，一部分是采购人，另一部分是供应商。在供应商市场的建设上，是否存在问题？
    于安：一直以来，政府对与供应商打交道很重视。但是政府积累的经验不够，因为跟供应商打交道是以招投标为中心，在这个领域，我们只有两个相关的法律法规：一是《招标投标法》，二是财政部出台的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》。市场千形百态、变化莫测，仅依靠这两项法律法规将其全部概括是不可能的。一个良好的市场的形成，一定是经历了长期磨合、逐步积累商务惯例的过程，因此，应该有更细化的规定。
    比方说，一般的公司与对方签订合同，签订的合同条款总是越来越多，通俗地说，他们就是将利于己方的条款及限制对方招数的条款记录了下来，经过长时间的积累，并一致认可后，这些条款便成为了合适的商业惯例。同理，政府也可以积累政府采购市场不同领域的经验，并将其慢慢制定出来，这个商业惯例的形成过程主要来源于政府采购部门的监管过程。
    《中国政府采购报》：目前，无成本投诉致使不良供应商恶性投诉事件时有发生。是否可以利用您所说的商业惯例来避免此类事件的发生？
    于安：对，政府部门需要向实践学习，积累经验。就像任何法律条款中都会涉及“政府有职权但是不能滥用职权”，因此，供应商有权利也不能滥用权利。政府采购部门必须记录哪一类属于滥诉，并通过案例指导办法逐步建立规章，增加故意扰乱国家机关正常工作滥诉者的成本和代价。
    从刚刚谈到的政府采购市场建设中的两个部分其实可以看出，政府采购市场存在失衡的问题，一方面，对采购人的采购决策机制以及整个采购决策过程缺乏足够的约束；另一方面，跟供应商打交道过程中商业惯例的形成积累、对遏制滥用权利和各种监管方法的总结不够。
3、市场建设问题应提上日程
    可以把对采购人的管理作延伸化处理，即延伸到公务消费标准问题。
    《中国政府采购报》：那么，该如何引导政府采购市场向良性发展？有何现实手段？
    于安：我们有必要考虑提出政府采购市场建设这个问题。在此基础上，提升管理和监督水平，确保对采购人和供应商两者管理的平衡。
    我想，可以把对采购人的管理作延伸化处理，即延伸到公务消费标准问题。之所以提到延伸化处理，是因为财政部门依然承担其中的职能。对于采购人的延伸化管理更多地涉及非平常意义上理解的法律问题，而是管理的问题。由于政府部门将大量的精力都放在了与供应商打交道上，而对采购人决策程序的约束不够，这是需要解决的一个问题。
    另外，对于商业惯例的形成，我认为可以通过案例的方式进行总结，通过案例分析，判断其是否属于滥用权利，经过讨论后，可以将此形成不成文的规则，让舆论进行监督，也可称为软监管。从这个角度而言，我认为《中国政府采购报》就能发挥软监管的作用。例如，报纸上刊登了一个滥诉的案例，引起了各方重视和讨论，形成了舆论环境，各方对这个事情达成共识，今后，政府就有理由在社会共识的基础上发挥规则的作用，这也有助于政府采购市场商业伦理、惯例的建设。
    我希望，这个手段可以被有关部门提到日程上来，详细列举政府采购市场的市场伦理、惯例和模式。同时，发挥舆论在推动软监管以及构建市场伦理、惯例和模式中不可替代的作用，在国家规则形成以前帮助行业、公众在此问题上形成共识。（本版图片摄影孙善臣）
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