政府采购从来都不是孤军奋战

编者按：

在楼继伟担任财政部副部长的9年间（1998年-2007年），他分管过政府采购工作，领导、推动并见证了我国政府采购制度从无到有、由小到大的发展历程。在担任中国投资有限责任公司董事长期间，他对我国政府采购制度发展一如既往地给予了关注。

温故而知新。本期摘发了本报及《中国财经报》曾刊发的楼继伟关于政府采购工作的重要观点。这些观点对于做好当前及今后的政府采购工作具有重要的指导意义。敬请关注。

 

关键词

大幕拉开

不仅仅是制定一部《政府采购法》

（摘自2000年12月5日 《中国财经报》）

推行政府采购制度是建立我国公共财政体系管理的一个重要的组成部分。随着公共财政体制框架的建立，政府采购工作已于1996年首先在上海进行试点，经过几年的试点、尝试，目前我国政府采购工作正由初创阶段迅速转向全面推行阶段。

在我国，政府采购还是一件新生事物，起步较晚，但发展速度较快，相信明年，我国政府采购工作将会跨上一个新的台阶。日前，记者就大家关心的问题，如目前我国政府采购工作的现状以及今后我国政府采购工作的重点等独家采访了财政部主管政府采购工作的楼继伟副部长。

记者：目前，我国政府采购工作已不同程度在全国开展，您能否给大家介绍一下目前我国政府采购工作的现状？

楼继伟：尽管政府采购对我国而言是件新事物，起步较晚，但发展较快。1998年，我国实行公开竞争采购方式的采购规模约为31亿元，1999年则扩大到约130亿元。

可以这么说，目前，我国政府采购工作正由试点阶段迅速转向全面推行阶段。这主要体现在以下3个方面：

一是政府采购的原则框架已基本形成。根据《预算法》的有关原则规定，财政部在1999年以来先后颁布了《政府采购管理暂行办法》、《政府采购招标投标管理暂行办法》、《政府采购合同监督暂行办法》、《政府采购品目分类表》、《政府采购信息公告管理暂行办法》、《政府采购运行规程暂行规定》等一系列规章制度。这些制度、办法的出台，标志着我国政府采购工作的原则框架已基本形成。

二是地方政府采购工作已全面开展。目前，地方财政部门在各级政府领导下，根据财政部颁布的有关规定，普遍加大政府采购的力度。全国已有30多个地区在财政部门内建立了政府采购专门机构，在地方36个地区中，已有23个地区颁布了政府采购地方性法规。据不完全统计，截至1999年底，全国各地共签订采购合同13000多份（1998年为2000份），采购规模约110.35亿元（1998年约为31亿元），共节约资金14.37亿元，平均资金节约率为13.02%。政府采购的范围也由单纯的货物类扩大到工程类和服务类。

三是中央国家机关的政府采购工作逐步展开。1998年机构改革后，国务院机关事务管理局根据国务院领导指示精神，组织成立了专门机构。1999年，中央国家机关的政府采购规模约为20亿元。

记者：请您谈谈我国推选政府采购制度的经济意义和社会意义。

楼继伟：改革传统的采购方式，建立政府采购制度的重大意义有：

一是加强财政支出管理，提高财政资金的使用效益。实际上，实行政府采购制度，财政部门对财政支出的管理发生了明显的变化：即从分配环节延伸到使用环节，从资金管理延伸到实物管理，最终将财政监督置于全过程，大大提高了财政资金的使用效率。

二是提高采购活动的透明度，更好促进廉政建设，建立政府采购制度，本着公开、公平、公正的原则，整个采购是“阳光下的采购”，它广泛接受财政、纪检、监察、司法、审计等部门以及供应商、新闻媒体的监督，它有效地抑制了采购活动中腐败现象的发生。实行政府采购制度，可以说是从源头上治理腐败的重要措施。

三是发挥政府采购的宏观调控作用。实行政府采购制度，政府变成一个单一的消费者，通过采购可以发挥规模优势，充分发挥导向作用和政策意图。

四是适应我国政府采购市场开放的要求。建立政府采购制度下我国对外开放的必然要求。中国政府承诺最迟于2020年开放政府采购市场，随着加入WTO，这个日程将提前。

记者：尽管这些年政府采购工作在各地发展很快，成效显著，但同时也存在着一些问题。

楼继伟：是的，目前，我国政府采购工作主要存在以下问题：

一是政府采购的规模小、范围窄。国际上，一个国家政府采购的规模一般为GDP的10%以上，占财政支出的30%左右。目前，我国政府采购的规模明显偏小，1999年我国地方政府的采购规模仅为110亿元左右，中央尚不足20亿元，占全国财政支出的比重为l%。目前我国政府采购的范围也仅涉及有限的几个品目。这说明目前我国实施政府采购工作仅仅是初步的，大量的采购行为还得不到规范。二是政府采购队伍的专业化人才匮乏。三是缺乏统一的政府采购操作规程。四是政府采购工作计划性不强。

记者：目前，制约我国政府采购工作进一步开展的原因是什么？

楼继伟：这主要有三方面的原因：一是法制不健全，约束力不够。目前，我国还没有颁布政府采购的相关法律，只有部门规章，约束力不强；二是观念问题。政府采购涉及既得利益的调整，一些部门及行业存在抵制情绪：三是改革不配套。我国公共财政支出管理改革——实行部门预算、建立国库集中收付制度、推行政府采购制度这3项改革是相辅相成的。细化预算编制是工作的前提，建立国库集中收付制度是推动政府采购工作的保障。目前，财政部正在积极实施前两项改革工作。由于这些改革还有一个过程，当前采购项目不明确，制约了政府采购的规模和范围。国库集中收付制度还未实施，削弱了推行政府采购制度的力度。此外，一些部门和行业制定的达标验收标准，并指定品牌和供应商，这些规定都影响到某些系统内政府采购工作的开展。

记者：今年，为进一步开展政府采购工作，财政部将重点抓好哪些方面的工作？

楼继伟：今年，为进一步开展政府采购工作，将重点抓好以下4方面的工作：

一是加强法规制度建设，依法规范政府采购工作。根据国际经验，政府采购的立法工作不仅仅是制定一个暂行办法或一部《政府采购法》，更重要的是要加快制定包括改府采购合同的特殊条款、政府采购标准范本、供应商、中介机构准入政府采购市场资格、采购人员行为准则、政府采购行政投诉的受理程序等在内的一系列涉及政府采购的法制法规，形成一个完备的法律法规体系。

二是逐步实现政府采购的预算管理和国库集中支付。这两项工作是开展政府采购工作的基础和重要环节。明年，力争使所有政府采购活动都纳入预算，同时，有条件的地区，政府采购资金均要实行国库集中支付。

三是研究开发政府采购网络系统。这包括3个方面：一是信息窗，二是采购服务库，三是电子商务。全国政府采购网络的建成，将大大节约采购资金，提高采购效果，并为建立全国政府采购大市场创造条件。

四是建立、规范政府采购信息统计和信息公告制度。统计是推进政府采购制度的基础性工作，是分析和决策的重要依据。为落实政府采购公开、公平、公正原则，针对目前存在的政府采购公告发布、中标结果公布以及政府采购政策制度的公示等信息发布系统不健全的问题，我们将制定下发《政府采购信息公告管理办法》，并确定《中华人民共和国财政部文告》和《中国财经报》为信息公告指定媒体，以统一、规范政府采购信息的发布工作。

（本报记者颜晓岩采写）  

 

关键词

不是孤军奋战

离开其他3项改革，政府采购就没有执行力

（摘自2008年11月26日 《中国财经报》）

改革开放30年，其间我国政府采购制度也走过了10年的历程。回首这10年，有一个人是绝对不能不提及的，他就是楼继伟。

作为20余年我国财税改革的亲历者与重要参与者，楼继伟见证了我国政府采购制度从无到有、由小到大的发展历程。在其担任财政部副部长主管政府采购工作期间，诞生了中国政府采购的诸多第一：第一部全国性部门规章《政府采购管理暂行办法》，第一部法律《中华人民共和国政府采购法》,第一部理论著作《政府采购》，等等。

楼继伟是受人敬重的专家型官员，计划采访楼继伟已久。8月中旬的一个下午，记者终于如愿获准前往北京新保利大厦19层的中国投资有限责任公司董事长办公室进行采访。采访前，为了能顺利完成采访，我们很认真地“备课”，准备了许多问题，也构想了行文。

而最终我们觉得只有原汁原味地再现我们的采访过程，才能让读者更准确地感受到我国政府采购制度走过的10年间，作为当时的领导者，楼继伟的所思所想和他亲历了什么。

财政部门开始抓自己该抓的事情了

《政府采购》周刊：随着改革开放的深入，我国政府采购制度这10年的发展历程，可以用裂变来形容：采购规模从1998年31亿元激增到2007年4000多亿元；采购范围也从最初的笔墨纸张、汽车电脑拓展到了工程建设、会议服务、良种采购等；采购目标从简单的节约资金变成落实政策功能。您能否回顾一下当时起步阶段的情况？

楼继伟：我调任财政部，在时任部长项怀诚的率领下，财政部开始了预算支出管理改革。

我到财政部之前，部里已经做了大量基础工作，比如在理论和操作方法方面已开始准备，在中央和地方一些单位试编“零基预算”。大概是在1998年的5、6月份，我到任后第一次参加全国财政厅局长协调会。当时在会上就明确提出，要把预算管理改革作为今后的一个工作重点，并明确了单一账户(现在叫国库集中支付)、部门预算、政府采购和收支两条线这样几项改革内容。厅局长们听了都很振奋地说：“财政部真正开始抓自己该抓的事情了！”大家都知道，一直以来，财政改革主要是财政管理体制即中央与地方财政关系方面的改革，往往与税制改革结合在一起，这些改革是财政改革的重要方面。但无论如何，预算管理是各级财政部门的中心工作，预算管理改革中的预算收入管理和预算支出管理才是真正意义上完全属于财政部门应该管好和做好的事情。

由于预算管理改革中的4项改革内容是统一协调配合进行的，这样一来，启动政府采购改革就是顺理成章的事情。

《政府采购》周刊：那么，预算管理改革的启动背景又是什么呢？

楼继伟：改革以前，我国是按功能编预算，管理比较粗放，财政部没有一个人知道某一个部委到底有多少钱——如果这个单位有大学，这部分的钱是教科文司拨的，基建方面的经费是由经建司拨付，其他日常经费是国管局拨的。

在这4项改革启动以前，财政一般重收不重支。这4项改革的启动，可以说是从根本上对以往的财政职能进行了革命。这是因为，相对于以前切块支出的方式，现在财政部门对各个部门编制预算进行业务指导，对用于购买性支出实施政府采购制度，采用国库集中支付的方式严把支出关以及收支两条线。这些都是全新的概念，是财政管理的延伸，管理到各个部门。

最早触摸政府采购是在国外住店

《政府采购》周刊：有人说，与其他3项改革相比，政府采购是一个相对陌生的概念，您当时有这种感觉吗？

楼继伟：在主管政府采购工作之前，我曾经在国外接触过政府采购。1988年我当时在国务院办公厅工作，有一次出国是对方支付差旅费，入住的旅馆和机票都是打折的。当时我很好奇，一问才知道是政府采购的折扣。

《政府采购》周刊：也就是说，您最初接触政府采购并不是管政府采购，而是10年前就享受到政府采购的优越性了。

楼继伟：是的。

4大因素让政府采购得以全面推广

《政府采购》周刊：那么，我国政府采购制度又是在什么样的情况下全面推广的呢？

楼继伟：政府采购制度之所以能在1999年全面推开，主要有以下几点原因：

一是法律方面的支持。1999年4月，财政部出台了《政府采购管理暂行办法》，这是我国政府采购制度全面推行的一个起点，它用部门法规的方式对政府采购进行了规范。

二是其他3项预算管理改革的顺利进行为政府采购奠定了基础。政府采购制度在其他改革的配合下，成为一个具有操作性的重要环节，一个可控环节。没有其他改革的配合，政府采购肯定是做不了的。因为，如果没有部门预算，你根本弄不清楚一个部门到底有多少资金、有多少个项目需要进行政府采购；如果没有国库集中支付，把资金直接拨到采购人的账户里，那么就无法对政府采购进行有效监督；收支两条线实际上就是把预算覆盖范围扩大到全部政府收支。

三是国家从源头治理腐败的需求。大家知道，政府采购制度在推行之初的阻力是非常大的。如果没有中纪委把4项改革列为国家从源头治理腐败的重要内容，如果没有各地纪检监察部门与财政部门的通力配合，政府采购制度在我国推行是很难的。

四是入世在即，国家需要对国内企业进行适当保护。在建立了一定的制度基础之后，加大我国政府采购市场与其他国家的对等开放。从这个角度来讲，政府采购制度的推行具有迫切性。

《政府采购》周刊：其他3项改革是否也和政府采购一样，成为从源头治理腐败的抓手？

楼继伟：是的。因为，这4项改革的共性就是减少了预算资金使用的随意性。原来预算资金实拨到各单位账户，预算单位实际上想做什么就做什么，使财政资金完全脱离财政的监督，审计署只是事后的监督，预算执行过程的监督迫切需要有一个制度。财政部门启动的改革就是建立这样一种监督管理制度，而且这项监督是法律意义上的监督。

《政府采购》周刊：在4项制度推行中，财政部门找准定位是非常关键的一环。

楼继伟：没错。如果不把自己的位置搞对，站在管理者的角度而不是操作者的角度，这几项改革是很难推行的。

比如，我就坚决反对说：“财政部门编部门预算。”我们只是在编国家总预算，部门预算是各部门自己编的，我们只是做必要的工作指导，做总平衡。各部门应该好好编自己的预算，如果还是按过去那种粗放式的做法，需要花钱的时候没有钱，责任就是你自己的，因为预算是你自己编的。财政部只是按照全国人大通过的相关法律来监督部门执行。

政府采购也是如此，财政部门只是把这4项制度改革结合在一起对政府采购行为进行监督。准确地定位后，工作的开展就会越来越顺。

法律让政府采购成为人民的意志

《政府采购》周刊：《政府采购法》的颁布实施让我国政府采购工作走上了法治化轨道。回首这部法律，您认为它有哪些可圈可点之处？

楼继伟：2002年6月29日，《政府采购法》的通过意味着政府采购制度的实施成为了人民的意志。

现在回过头来看，当初我们还是很好地把握了一些基本原则：一是在法律上对政府采购与部门预算、国库集中支付的衔接问题做了明确规定。

二是界定了哪些必须是要集中采购的，哪些是可以分散采购的。推行之初，政府采购监管部门对政府采购的监督主要集中在政府集中采购，而对分散采购却很少能管理到。对此，《政府采购法》进行了很好地界定。

三是对于一些意识上的偏差做了纠正性的指导。比如，政府采购制度推行之初，大家都特别强调节约了多少钱。事实上，刚开始的节约是由于预算的不准确造成的。如果后期一味地强调价格低就有可能出现降低服务质量的问题。法律中我们特别强调政府采购的物有所值，而不是一味地强调节约。

四是明确了管采分离的原则。管采分离的要求是在实践中总结出来的，而且中纪委也肯定这种法做。财政部门主要是做好管理职能，操作是由各级政府成立政府采购中心和各预算单位来运作。财政部门的主要职责是把这4项制度改革有机联动起来对政府采购行为进行有效监督：部门预算中一定要有政府采购预算，用于政府采购的资金必须实行国库集中支付，等等。如果不对政府采购管理与操作进行职能分离，许多问题是说不清的。

五是借鉴国际经验，把国有企业排除在外。我国与其他国家不一样，他们的国有企业规模都很小，而且常常是政府职能的延伸。而在我国，政府职能延伸到国有企业也个别存在，但主要一部分是变成了事业单位，他们是以国有部门的形式存在的。我国政府采购含有事业单位，但是不含企业实体。因此，我们把参与市场竞争的主体排除在外，这与国际原则是一致的。

六是适度地表达了对民族工业的保护，这也是对社会上一些模糊概念进行必要地纠正。我们经常可以听到这样的说法：某某工程进行了国际招标，采用了多少多少的国际大品牌的产品，等等。实际上，这种标榜开放的做法是非常不对的。就政府采购而言，在能够满足使用需求的情况下，国内企业能提供的，就应该采购国内企业的。这样做并不意味着不开放，因为政府用的是纳税人的钱，返给国内企业，这是国际通行的规则。只有国内企业提供的服务和产品满足不了使用需求的时候，才用国外的产品，这也是一种开放。《政府采购法》的出台，从法律上对此进行了清楚地界定。

用一分为二的态度对待困难

楼继伟：由于以上各项措施的保障，政府采购规模有了突破性的增长，从1998年的31亿元激增到2003年的1659亿元。我不知道去年的采购规模达到多少？

《政府采购》周刊：准确的官方统计数据还没有公布，应该会突破4000亿元。

楼继伟：4000亿元可能不包括工程采购，否则的话，这个数字应该是打不住的。立法之初，对于工程要不要纳入政府采购，许多人有不同的看法。人大法工委明确提出，如果不把工程采购纳入《政府采购法》，这个法不立。所以，从法律概念上来讲，工程是纳入政府采购的，但在实际的操作中却不尽然。

《政府采购》周刊：不仅仅是工程采购，当前还存在着采购人以种种不合理的方法抵制政府采购的情况，让采购工作推行起来困难重重。

楼继伟：对此，不能希望仅仅依靠政府采购自身就能解决问题。应该发挥部门预算、国库集中支付、收支两条线等政策的联动作用，以及纪检监察部门的监督作用，才能真正解决问题，也只有这样政府采购才有执行力。

当然，事物要一分为二来看，目前政府采购自身还是存在一些问题的。第一，不能仅以节约资金作为政府采购的评价标准，为采购人提供更好的服务也应成为工作目标之一；第二，个别地方确实存在着监督管理不严的问题，制度并没有完全得以执行与落实；第三，采购效率与效益之间存在着矛盾，需要政府采购在思路上的创新和方法上的改进；第四，政府采购不完整，法律上是把工程纳入政府采购，而实际的操作情况却存在问题；第五，监管方法需要不断创新。比如，我国是用列目录的方式确定采购范围，如果目录列得过小和过少，那么采购中心就有可能没有事情做。而许多国家用限额的方法，让几乎所有的政府购买性支出都纳入到政府采购中，采用这种方法的关键是提高采购效率。

绝对不能就采购谈采购

《政府采购》周刊：通过您的谈话，我们感觉到您好像不是在谈论政府采购，而是在谈预算改革或是谈财政改革。因为，您在谈到政府采购时，更多时候都会谈到预算管理体制改革等其他3项工作。

楼继伟：我前面已经说了，这4项改革的内容是相辅相成的。政府采购的推行需要其他3项改革作基础，政府采购的监管需要其他3项改革作抓手。否则的话，政府采购就不会有执行力，就会成为一纸空文。在这种背景下，谈采购时必谈预算管理体制改革是顺理成章的。

《政府采购》周刊：我们是不是可以这样理解，政府采购的“三公”原则与公共财政的公共两字是相对应的，理念是相通的。

楼继伟：可以这样说。公共财政主要是两个含义：一个是政府要做公共的事，对于市场能做的事，政府要少管或不管；二是为公共管钱，就要对公众负责，要接受公众的监督，要有一套制度和监督体系，按全国人大批准的预算执行。因此，政府采购是公共财政支出的重要的组成部分。对于这一点，政府采购应该有两方面的含义：一是把公共的钱管好，透明、节约、高效地使用；二是在保护本国企业的基础上对等开放。

（本报记者范春荣 颜晓岩采写）  

 

关键词

几个关键问题

实现国家政策的一个抓手

（摘自2012年7月2日 《中国政府采购报》楼继伟署名文章）

今天,我们在这里隆重庆祝《政府采购法》颁布10周年，看到政府采购工作的发展，感触颇深。应该讲，政府采购事业的推进是许多人不懈努力、艰辛探索，逐渐积累经验、发展队伍，形成社会舆论氛围的结果。 

我1998年到财政部工作，那时政府采购试点开始在全国范围内全面推开，当时大家已经充分地认识到，政府采购制度改革不仅是社会主义市场经济的组成部分，也是财政改革的一部分。同时，我们还面临加入WTO《政府采购协议》，即要在对国内市场适度保护的基础之上对国外开放政府采购市场。

当时，政府采购工作在全面推开的过程中，面临着几个主要问题。

一是在立法时是否将工程纳入政府采购的问题。从当时各地的实践来看，有的地方是将工程包括在政府采购之内的，有的地方却未包括。

但是从法理上、从预算上、从政府制度的统一性上来看，应该将工程包括在内。因此，财政部向全国人大陈述了这个观点，全国人大非常支持。尽管有不同部门的意见，主张工程不进入政府采购，但《招标投标法》只是程序法，无法代替实体法。因此，当时全国人大财政经济委员会、全国人大常委会法制工作委员会（以下简称“全国人大法工委”）斩钉截铁地表示，如果不将工程纳入政府采购的话，宁可不立《政府采购法》。

二是管理体制的问题。早期各地开展政府采购试点工作的主体多为财政预算部门，当时政府采购管理、监督、执行等方面基本上是由财政部门独揽。但我们认为财政部门应当是监督部门，而不介入具体操作。因为，地方的试点工作往往是先于财政部部署的，当时他们已经在财政厅、财政局之下建立了政府采购中心，好在他们后来认识到财政部门应当是“裁判员”而不是“运动员”，很感谢地方财政同志的支持、理解。

三是集中采购和分散采购的关系问题。其实相当多的国家基本是以分散采购为主，事实上也确实不是越集中越好。例如有一些大宗的货物和服务可以集中采购，有些专业性的工程则很难实施集中采购。我们当时考虑到了这一点，对一些专业性较强的部门，要求他们内部设立政府采购中心或预算执行中心或部门采购中心。我认为，应立足实际、实事求是地思考集中采购和分散采购的关系问题。

四是怎样界定本国产品的问题。我们知道GPA就是在适度保护本国市场、本国产品的基础之上，通过双边国家和对口国家对等开放双方市场。在这种背景下，应当怎样界定本国产品？当时我们向全国人大法工委汇报时的思路是很清楚的：其一是应以法人为重，即企业法人必须是中国人；其二是必须达到一定的国内增值率。例如，一家中国法人企业在国外进口了零配件，在国内进行组装，就算本国产品吗？我们认为必须达到20%或30%、40%、50%的国内增值率才是本国产品。遗憾的是，关于本国产品在《政府采购法》上并未做出严格界定，留下了在政府采购法实施条例中定义如何具体操作实施的裁量范围。

此外，还有政府采购的政策功能问题。早期的政府采购更多地被当成是从源头治理腐败的工具，经过逐步发展，政府采购作为政策手段的职能日渐清晰，之后才成为实现国家政策的一个抓手。

总体来看，《政府采购法》的出台对上述问题都作出了基本回答，使政府采购执行有了依据，令人非常高兴。