公务卡能否变身采购卡

公务卡专题探讨（一）

公务卡制度步入全面推行阶段，未来公务卡使用功能引人关注

公务卡能否变身采购卡

■ 本报记者 贾璐

有关数据显示，截至目前,绝大多数中央部门及所属1万多个中央基层预算单位,36个省(自治区、直辖市、计划单列市)本级、328个市(地)本级、2833个县(区)本级、7114个乡(镇),共计38万多个地方预算单位实行了公务卡制度改革。公务卡制度的全面推行，引发了政府采购领域的关注和思考：同为支出管理领域的基础性制度，公务卡与政府采购存在怎样的关联？两者是否可以有机衔接？

公务卡与政府采购存在天然联系

“实施公务卡制度的目的之一，在于财政部门可以对公务卡支付的每一笔公务支出实施动态监控,对违规支付进行快速核查处理。那么核查的依据是什么？毫无疑问是一系列财政和财务制度，其中就包括政府采购制度。以出差定点饭店为例，公务员可以选择哪些饭店、应该遵循什么样的标准，都是事先通过政府采购程序确定的。”一位不愿具名的业内专家表示，翻阅《中央预算单位公务卡强制结算目录》不难发现，中央各部门及所属行政事业单位工作人员必须使用公务卡支付的费用包括印刷费、咨询费、物业管理费、差旅费、维修（护）费、租赁费、会议费等16项，这些费用所涉及的项目大都已纳入政府采购管理和实施范畴。这不仅意味着公务卡与政府采购制度存在着紧密关联，也意味着公务卡制度要想更好地发挥作用，必须与政府采购制度实现无缝衔接。

中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇也认为：“公务卡与政府采购制度都是有助于节约财政资金、提高财政资金使用效率的制度。两者目标的一致性决定了如果配合使用，则可提高财政资金的使用效率。”

公务卡可以成为采购卡

在公务卡支付推行后，关于公务卡的使用范围和功能存在许多探讨或设想，其中的一种思路是，公务卡是否可变身为采购卡，在政府采购活动中一展身手？

记者了解到，将公务卡应用于政府采购的做法，在国外已较为常见，其中美国的商业采购卡为业内所熟知。这种采购卡是由美国联邦政府管理与预算办公室于1986年引入的一种信用卡，适用于行政官员从事小额采购或行政部门从事一定数额的大额采购。1989年这种采购卡开始在政府部门范围之内广泛使用。在12931号命令中，时任美国总统克林顿要求在《联邦采购程序简化法》提供的框架内进一步扩大采购卡的使用范围并尽可能的授予行政部门自行采购的权利。

中国发展研究基金会项目官员、助理研究员宋雅琴向记者介绍说,商业采购卡作为美国简化采购的方法之一，是不超过小额采购阈值的采购项目的首选方法。在美国，除少数管理性、政策性要求外，小额采购不要求遵循其他政府采购程序和规定。采购官或采购人员只要认为价格合理，就可以不进行竞争性的询价。美国政府呼吁采购人员在可行范围内，向合格的供应商进行小额采购。从美国的经验来看，简化采购的优点非常明显。

首先，行政部门的工作人员经授权可以绕过采购官员，使用采购卡直接向供应商购买产品，这有利于减少仓储成本、简化审批手续、缩短采购时间，可相应缩减专业采购人员的数量，并提高用户的满意度。

其次，采购卡的数据库系统能够采集持卡人的采购时间、采购数量、采购金额以及折扣、供应商的状况等信息；发卡银行可将这些信息传达给持卡人所在的行政部门以及采购监管部门，从而有利于政府采购活动的监督控制。

此外，采购卡这种履约阶段的分散模式并没有影响到缔约阶段集中采购的效率。根据哈佛大学的一项研究，在美国政府采购使用采购卡的采购合同中，92%的采购合同在选定供应商阶段都经过价格协商。

国家信息中心助理研究员吕汉阳分析认为，欧美发达国家政府采购制度大都经历了一个由分散采购到集中采购再到集中分散相结合的过程。由分散采购到集中采购，主要是为了规范管理；集中分散相结合，则是为了效率和灵活。我国目前还处于由分散采购到集中采购，强调规范管理的第一阶段。集中采购更为关注公平但效率较差，对于零散小额的采购确实不方便，因此通过公务卡这种形式是最方便的，不妨将简易采购程序（如公务卡）明确为政府采购的方式之一，这便于“三公消费”中零散的支出部分可以更好地适用政府采购法律。

而我国目前也有少数地区先行先试，将公务卡应用到政府采购中。其中，黑龙江省从2011年开始，在采购人需要与政府采购供应商直接结算时，统一采用刷公务卡的方式。 

“推广政府采购供应商使用POS机刷公务卡的最大好处就是方便了相关部门对财政性资金的监管。”黑龙江省政府采购监督管理办公室主任刘梓久说，使用公务卡，具有“消费留痕”的特点，其消费时间、金额、刷卡商户等公务支出的详细信息都可通过公务卡支持系统查询，并与发票、签购单等票据进行核对，有效保障公务支出的真实性。

黑龙江省大庆市财政局总监组的庄永久描述了公务卡结算给供应商带来的好处：“其一，现实中往往是供应商跑东跑西落实采购资金结算事宜，公务卡简化结算程序后，给供应商省去许多时间精力。其二，公务卡即时支付可在缓解财政资金支付压力的情况下有效保护供应商的资金链。”

面临现实障碍

尽管好处多多，但公务卡要真正成为一种采购方式，仍有一些现实障碍需要应对。

“目前，我国以《政府采购法》为统领、部门法规为配套的政府采购制度体系中，并没有关于简化采购程序的制度设计，将公务卡应用于政府采购有可能面临与现行制度规则冲突的情况。”某业内专家表示。

宋雅琴则认为，如果要通过公务卡解决集中采购以外的零星、小额采购的方便性的问题，那么公务卡制度必须与预算管理或者采购计划管理结合起来才有意义。同时，只有预算细化、且结余资金归属明晰，公务卡才能产生一定的激励效应。

“政府采购部门本身应加大对公务卡使用的管理，其一，必须确认公务卡由公务员持有，并防止采购完不报销、不核算的情况出现。其二，因为各地的电子操作平台不一致，需要财政部建立全国统一的电子操作平台，并增加公务卡支付模块、建立公务卡信息数据库。其三，创新报销机制，将传统的层层报批的报销模式改为公务卡授权支付。”庄永久说。

杨志勇认为，对于多大金额以下的政府采购项目可以直接用公务卡结算，需要有明确的制度规定，并需建立随物价变化的动态调整机制。

在公务卡代理银行的选择上，庄永久认为，最好能将市场开放给国内各大商业银行，而不局限于本地银行，以免形成垄断或造成因本地银行在外省市网点较少而支付不便的情况。

公务卡与公务卡制度

公务卡是指预算单位工作人员持有，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡，公务卡制度的直接作用是将传统现金支付结算改为用公务卡支付结算。公务卡实行“银行授信额度，个人持卡支付，单位报销还款，财政实时监控”的操作方式，持卡人在日常公务支出时，使用公务卡刷卡消费并取得交易凭证和发票，据此票据才能到本单位财务部门报销。到期还款时，由单位财务部门将款项直接支付给发卡银行。

我国自2007年借鉴国际经验实施公务卡制度改革以来，除部分偏远地区预算单位因缺乏公务卡受理环境暂无法实施改革等特殊因素外，公务卡制度已基本实现全覆盖，成为公务支出管理领域的一项基础性制度。

财政部于2011年规定，从2012年1月1日起，中央各部门及所属行政事业单位工作人员在支付办公费、印刷费、咨询费、手续费、水电费、邮电费、物业管理费、差旅费、维修（护）费、租赁费、会议费、培训费、公务接待费、专用材料费、公务用车运行维护费和其他交通费用等16项费用时，必须使用公务卡；并且，2012年年底前，所有基层预算单位要全部实行公务卡支付制度。