可持续采购面临三大执行问题

可持续采购面临三大执行问题

■ 缺乏具体执行标准以及不执行的惩罚标准

■ 组织机构的层级较多，幅度较大，降低了政策目标实现的可能性

■ 可持续政府采购在采购文件编写和项目评审环节体现不够；国库集中支付环节和合同履行监督环节也没有设置可持续政策的标准

■ 王丛虎

我国《政府采购法》实施10年来，可持续政府采购取得了巨大成绩。推动节能减排的采购政策成效初显，强制采购节能产品制度基本建立，节能环保清单管理不断优化。支持中小企业发展的政府采购政策框架基本形成。预留采购份额、给予评审优惠、鼓励联合体投标、信用担保等举措扎实推进。各级集中采购机构通过提高评标政策导向分值、设置附加分等措施，积极落实节能环保、信息安全、扶持中小企业、使用正版软件等政府采购政策，较好地支持了相关产业或行业的发展。在各级集采机构的努力下，2006年至2011年全国节能产品类采购金额近4000亿元，占同类产品公共采购总额的比重达到70%左右。此外，以中央国家机关政府采购中心为代表的一批集采机构还积极探索实施电子废弃物回收处理试点工作，为推动资源节约型和环境友好型社会建设作了有益尝试。

但是，我国可持续政府采购政策在执行层面还存在诸多问题，尤其是在绿色采购产品和清单的认证、预留采购份额、给予优惠评审等方面还有待进一步完善。

技术标准缺失

清晰的目标不仅是提供评估的标准，而且更是执行的重要依据。可持续政府采购同样需要清晰的政策目标。可以讲，我国可持续政府采购政策目标已经非常清晰、明确。这在以《政府采购法》为统领，相关法律法规为配套的政策体系中有明确的体现。尤其是节能产品政府采购清单和环境标志产品政府采购清单制度的建立和实施，要求各级政府采购主体在参与政府采购时必须充分考虑通过认证并公示的产品。这就明确地规定了优先采购和强制采购的种类和范围。

但是，相比较绿色采购目标而言，作为可持续采购重要内容的蓝色采购（如扶持残疾人事业、中小企业等）的政策目标还不够清晰，中央政府强调和督促得不够，实际执行部门认识和关注的程度不够，尤其是蓝色采购还仅仅停留在抽象的法律条文上，并没有像绿色采购那样明确列出认证标准和清单。

同时，我们更应该看到，在可持续政府采购领域，目标的清晰与具体的执行标准还不是一回事，执行标准是在政策目标的基础上如何贯彻落实到具体实践中的问题。在政府采购中，执行标准表现为具体采购过程中绿色和蓝色标准所占比例、分值以及不执行的可能不利后果等。在我国的政府采购的评审过程中，正是由于缺乏了具体执行标准、不执行的惩罚标准等，才导致可持续政府采购执行的效果不佳。

组织架构不适应政策执行

公共政策执行是一个典型的组织行为，即需要依托建立一个坚强有力、行之有效的组织。组织行为会对政策执行的力度和效果产生直接的影响。根据系统管理模式（systems management model）理论，导致政策执行失败的病症在于组织控制功能的解体或不成功的组织管理。因此，如何加强系统管理的能力和技巧是政策执行主体的关键要素。政策执行者可能知道如何执行政策，也可能拥有充分的资源与合作态度来推行政策，但若无健全的组织结构的配合，政策仍无法有效地得以贯彻。政府采购组织机构的层级、幅度、集中度是影响采购政策执行的最为关键的因素之一。组织机构的层级和幅度直接影响着政策目标的分解以及政策方案的具体化，从而影响政策的执行。在目标分解和方案具体化的每一个步骤上，都存在着淡化政策目标的客观现实和扭曲政策基本方向的趋势。因而，组织机构的层级越多，幅度越大，这种淡化和扭曲的可能性就越大，政策目标实现的可能性就越小。 

基于以上理论分析，不难看出，目前我国政府采购存在着执行和监督主体职责不清、履职不力的情况。具体表现为：

第一，政府采购层级过多。目前我国是按照行政区划来设定从中央到地方的政府采购执行机构，有四级或五级执行组织在实际执行着政府采购。中央政府的可持续采购政策要贯彻到基层，需要很长时间，而且层级过多带来的目标扭曲情况不断出现。第二，政府采购执行组织的幅度过宽。基于规范的定义出发，政府采购不仅包括各集采机构进行的采购，也包括各个招标机构进行的工程或货物的招投标活动，还应该包括药品、医疗机械和卫生材料等医疗采购活动。而这些采购组织都由各自不同部门主管，分散在没有统一规范要求的不同场所，而且对这些执行机构的资质、人员组成和素质、执行规范乃至工作程序、内设机构等要求不尽相同。所以，如此宽泛的幅度、如此不同的规范必然影响可持续政府采购政策的执行效果。

第三，政府采购监督不力。目前，财政部门根据《政府采购法》执行对政府集中采购的综合监督，发展与改革委员会根据《招标投标法》负责对招标代理机构的监督，同时信息产业部、水利部、铁道部、交通部等部门则各自负责监督其行业领域的建设项目，这样就可能形成政府采购监督各自为政、相互推诿、部门保护的局面，导致监督不力。

各环节缺失具体要求

政府采购是一个复杂的过程。虽然，对于这个过程按照不同标准有着不同分类，但总体而言，政府采购主要环节是共同的，即预算环节、计划环节、授予合同环节、合同履行环节及核算和审计环节。正是因为政府采购强调程序性，也就决定了任何一项政策功能的落实必须细化到每一个环节中。正如透明国际关于政府采购的腐败治理的论述一样：腐败的风险和表现在每一个阶段有所不同。在该领域防止和控制腐败的明智策略是识别这些阶段的不同，并注意那些作为纠正行为触发器的“红灯信号”。可持续政府采购的实施也同样要考虑每一个具体环节，包括采购文件制定、项目评审、合同签订、合同履行和后续服务。

采购文件编写和项目评审环节是可持续政府采购执行中最为重要环节，它直接决定可持续政府采购能够成功实施。但目前我国对可持续政府采购的采购文件编写和项目评审要求明显不够，可持续政府采购无法在这些环节中体现，对符合可持续政府采购标准的产品具体加多少分、如何加分并没有明确的执行标准，也没有如果不执行的制裁措施。除此之外，政府采购的国库集中支付环节和合同履行监督环节也没有设置可持续政策的标准。

（作者单位：中国人民大学公共管理学院）