限大保小，扶持中小企业？

限大保小，扶持中小企业？

 

本期嘉宾：

朴二哲 韩国政府采购厅电子采购局副处长 

杨志勇 中国社会科学院财经战略研究院研究员 

屠新泉 对外经济贸易大学国际招投标与政府采购研究中心副主任　

宋雅琴 中国发展研究基金会项目官员、助理研究员

吕汉阳 国家信息中心助理研究员

龚云峰 江苏省政府采购中心副主任

荆贵锁 国信招标集团总工程师

岳小川 中机国际招标有限公司第五业务部总经理

本期主持：本报记者 贾璐

 

近日，韩国中小企业管理局出台新规，明确从2013年起，将逐步降低大型电脑制造商在政府采购市场的份额，到 2015年，所有大型电子制造商将被禁止参与政府计算机（不含笔记本）采购项目的竞标。消息一出，引发了业内人士的关注。韩国为什么要出台这项政策？是否对我国政府采购具有借鉴意义？《中国政府采购报》特邀业界理论学者、实务专家一起探讨。

 

观点摘要

朴二哲

三星等大型电子制造商的主要业务是韩国的民间市场和国际市场，政府采购市场限制他们进入，不会在很大程度上影响到其业绩和利润。

杨志勇

政府采购应该给中小企业以政策支持，但不应该采取在某个市场上对大企业全面禁止的做法。

屠新泉

我国缺乏与三星的国际竞争力相提并论的企业，不宜采取限大保小的政策，而是要创造更公平的竞争环境。

宋雅琴

一旦政府将合同给了小企业，而小企业却没有能力提供良好的服务，那么政府采购满足自身运行的目的也要落空。

龚云峰

我国的国情与韩国不同，像韩国这样将某种产品直接留给中小企业的做法目前在我国很难实现。

 

1.大手笔扶持小企业

《中国政府采购报》：“到 2015年，所有大型电子制造商将被禁止参与政府台式计算机采购项目的竞标。”韩国扶持中小企业的新规，给人以大手笔之感。作为韩国政府采购厅的官员，朴二哲先生能否为我们介绍一下这项政策的出台背景？

朴二哲：在韩国，约占企业总数99%的中小企业提供了占比达88%的就业岗位。因此，我们将中小企业视为保持经济活力的大动脉，很注重扶持中小企业。在政府采购扶持中小企业方面，韩国已形成了以《中小企业法》为母法，《中央政府合同法》、《中小企业采购促进法》、《地方政府合同法》、《政府合同法实施细则》、《关于特定采购的〈政府合同法〉的特殊实施规则》等法律法规为配套的完备法规群，并且还在不断完善中。这个法规群中最重要的一项原则即是《中小企业采购促进法》规定的“采购当局采购中小企业产品占采购总额的比例应达到50%以上”。这项规定是对各采购人的义务性、强制性要求。

在政府采购扶持中小企业的政策方面，我们主要有定向采购、优秀产品选定制度、工程招标划分等级制度等措施。日前发布的这项政策就属于定向采购，即在韩国中小企业管理局面向中小企业专门制定的涵盖货物、工程、服务的230 余品目的采购目录中，凡是低于2.5 亿韩元（约为143.15万元人民币）的采购项目，将专门预留给中小企业进行投标竞争。

《中国政府采购报》：那么，台式计算机就是这230余个品目中的一个吗？

朴二哲：是的。我国的中小企业管理局每年都会公布新的仅限于中小企业之间投标竞争的品目，今年纳入了台式计算机。具体是这样的，韩国政府、市政机关及相关部门在2013年仅允许向大型电脑制造商开放50%的台式计算机采购份额，而这一份额将在2014年降至25%，自2015年起，所有大型电子制造商将被禁止参与政府台式计算机采购项目的竞标。

《中国政府采购报》：韩国的做法听上去与美国政府采购中的“合同授予制”比较接近。那么，这种做法有什么特点？ 

宋雅琴：国际上政府采购扶持中小企业一般有3种方法，合同预留、分包和价格优惠。其中，合同预留彻底排除了大企业的竞争，分包能给予大企业一定的自主性，而价格优惠则是在保留竞争格局的前提下给予中小企业一定的帮扶。

韩国通过政府采购支持中小企业的做法属于中小企业合同预留，这是政府采购支持中小企业的几种可选工具中，最为激进的一种。这种方法通过将特定比例的合同预留给中小企业，最大限度地排除大型企业的竞争，从而提高中小企业获得政府采购的比例。

2.行政手段与市场法则的权衡

《中国政府采购报》：一项政策出台后，人们可能会更关注其引发的效应。各位嘉宾如何评价韩国的做法？ 

岳小川：政府采购扶持中小企业对于增加就业机会、保护弱势群体、维护社会公平和稳定具有重要意义，能体现出政府采购的政策性和公益性等特点，因此这种做法肯定具有积极意义。

吕汉阳：韩国这种扶持中小企业的决心和强制推动政府采购助力中小企业发展、明确时间节点的做法是值得肯定的。

杨志勇：我认为，这么做有点矫枉过正。虽然政府采购应该给中小企业以政策支持，但不应该采取在某个市场上对大企业全面禁止的做法。

政府采购有其规律，对政策扶持功能应理性认识。特别在一个社会大量资源归政府支配的时候，过度地干预市场正常运行，不仅仅破坏了市场规律，而且可能浪费政府资金。为此，需要综合评估政府采购政策功能的成本与效益。

此外，不同行业的中小企业发展是有不同规律的。有的行业不太适合大企业发展；有的中小企业由于这样那样的原因，也不会发展成为大企业。这两种情形都是市场正常发展的结果，并不需要政府过度干预。

现实中，政府采购促进中小企业发展应该有一个度，即将中小企业政府采购的份额保持在一个恰当的水平上，防止大企业垄断政府采购市场，形成政府采购市场上更合理的企业生态。

荆贵锁：这种做法确实对大型电子制造商不甚公平。韩国总统朴槿惠曾提出“大企业与小企业并行、出口与内需共存”战略， 我认为，其指导思想是有利于国家各种规模的企业均衡发展。但是，禁止大型电子制造商参与政府计算机采购项目竞标的措施对大型电子制造商是不公平的。任何一个政策的出台，都不宜过于偏激，不能因噎废食。

宋雅琴：在扶持方式中，韩国选取的合同预留方式对政府采购的市场竞争格局干预最大，因此，我认为，其成功实施必须满足一定条件。其一，韩国国内市场的中小企业已经形成了充分竞争的基本格局，政府所要扶持的企业小而弱。假设，三星和LG之下有相对较强的企业，那么很快“矬子里面拔将军”，新的垄断者就会出现，政府的目标就会落空。其二，小企业虽小，能力却很强。政府保护小企业的一个基本出发点是，小企业由于规模所限，无法像大企业那样有充足的资源投入到市场运作、投标竞标中，因此需要政府给予一定的优惠，扶上马送一程。然而，小企业天生的弱点也十分明显，他们在商誉、持续的生存能力、供应能力等方面也可能存在问题。一旦政府将合同给了小企业，小企业却没有能力履约、提供良好的售后、进行后续的系统优化和升级，那么政府采购满足自身运行的目的也要落空。其三，政府采购已有完备的采购流程，能够确保政府采购在有限竞争的格局下达到物有所值的目标，而不会沦落为裙带政治、客户政治的工具。

《中国政府采购报》：如各位专家所说，扶持政策可能会产生一系列负面效应。那么，请问朴先生，根据以往的经验以及您对这项政策的预估，这项政策会对韩国大企业产生明显影响吗？ 

朴二哲：我认为不会。因为韩国的政府采购市场相对较小，而三星等大型电子制造商的主要业务是我国的民间市场和国际市场，因此虽然政府采购市场限制他们进入，但不会在很大程度上影响到他们的业绩和利润。

《中国政府采购报》：可是，将电脑这样相对而言需要具备成熟技术的项目预留给中小企业，采购人会不会在质量或服务上有所抱怨、担忧？

朴二哲：应该不会。首先我们已经通过立法明确了采购人对中小企业产品的采购义务，因此不存在抱怨的情况。其次中小企业想要参加政府采购，必须通过一个针对产品质量、服务水平、履约能力的严格检查才可以。最后，在韩国，中小企业违约的处罚力度相对较大，对中小企业有很强的震慑作用。

3.可否照搬韩国做法

《中国政府采购报》：近年来，我国政府采购扶持中小企业不断迈出新的步伐，取得了一定的成效。在今后的发展中，我们是否可以照搬韩国的做法？ 

屠新泉：韩国经济中的大财团、大财阀现象是该国特有的，对此韩国政府和社会都有较强烈的反感情绪。但是我国的经济和企业发展水平与韩国仍有较大差距，缺乏与三星的国际竞争力相提并论的企业。因此，我们不宜采取韩国这种限大保小的政策，而是要创造更公平的竞争环境。

龚云峰：我国的国情与韩国不同，各地政府采购的范围和规模差异较大，像韩国这样将某种产品直接留给中小企业的做法，目前在中国还很难实现。

当前，我国各级政府采购只要能真正按照《政府采购促进中小企业发展暂行办法》的规定，将预留中小微型企业的份额足额兑现，就已经是迈出了一大步，可能对促进中小企业发展的成效并不比韩国单纯把某类产品预留给中小企业的做法差。

宋雅琴：我也认为现在谈这一政策对中国的借鉴意义为时尚早。其一，这一政策出台的政治、经济和社会背景比较复杂。换言之，这往往是特定时间、特定地区、特定环境下出台的政策，很难判断其普适意义。其二，政策实施的结果尚不明了，不宜冒然借鉴。其三，对韩国而言，政策影响的金额可能不过十几亿元人民币，但同样的政策投放到中国的政府采购市场，则影响巨大，必须谨慎。

 

链接

韩国中小企业范围划分

韩国中小企业的范畴是，根据行业类别，平时职工人数，资产规模，销售额等指标，应在总统令所颁布标准之内，并其所有制形式放其独立经营性，符合总统令颁布标准的企业。

1.制造业 ， 平时员工不足300人或资金80亿韩元（注：1韩元=0.005726元人民币）以下。2.矿业建筑业运输业， 平时员工不足300人或资金30亿韩元以下。3.大型综合零售业、信息处理及其他应用计算机相关的行业，平时员工不足300人或销售额300亿韩元以下。4.种籽丛树苗生产业、渔业、电器、煤气及自来水业、染料及相关产品的批发业、宾馆业、疗养院、公寓经营业、通讯业、能源服务业、医院、电影产业、广播业，平时员工不足200人或销售额200亿韩元以下。5．医药品及整形外科用品、批发业、通讯推销业、旅行介绍、仓库及与运输相关的服务业、产业用机械设备租赁业、演出产业、新闻提供业、清理下水道、废品及与清扫相关的服务 ，平时员工不足100人或销售额100亿韩元以下。6.农业及林业，批发及产品中介业，以饮食为主的综合零售业，研究及开发业事业，技援服务业，植物园、动物园及自然公园游览胜地及主停车场经营业，产业用洗涤业，平时员工不足50人或销售额50亿韩元以下。7.其他所有行业，平时员工不足30人或销售额50亿韩元以下。