地级市卫生部门 设立集采机构依据何在？

《中国政府采购报》编辑部：

您好！我单位是某地级市（设区的市）卫生局，下属有8个（县）市卫生局。地（市）直属及各县市公立医疗单位共有114家。为了规范政府采购行为，纠正医械购销和医疗行业不正之风，治理医械购销领域多年来形成的秩序混乱、价格过高局面，保证医疗器械采购质量，确保人民群众的就医安全，针对医疗设备科技含量高、种类多等特点，我市计划以市卫生局为主导，成立医疗设备部门集中采购中心，隶属市卫生局，全额拨款事业单位，在全（地）市范围内统一组织医疗器械招标采购（医疗器械品目已纳入我市政府采购目录）。请问这么做是否有违《政府采购法》规定？

读者：小陈

成立地级市卫生系统医疗设备部门集中采购机构，开展部门集采工作，是否违法？记者就读者小陈提出的问题邀请业内专家展开讨论。

地级市卫生局 设立部门集采机构依据何在？

本期嘉宾：  

国际关系学院公共市场

与政府采购研究所副所长   赵   勇

南开大学法学院教授 何红锋

江苏省财政厅政府采购管理处处长  吴小明

某中央级采购单位负责人A先生

北京市观韬律师事务所律师  吴   华

主持人： 

本报记者 冯艺

“是否违法”是个伪命题

主持人：各位嘉宾，大家好！欢迎参与本期沙龙讨论。对于这位读者的疑惑，各位嘉宾怎么看？地级市设立部门集采机构是否违反《政府采购法》？

吴华：《政府采购法》第18条第2款规定：属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。这是《政府采购法》唯一提到“部门集中采购”一词。《政府采购法》没有提到“部门集中采购机构”一词，只提到了“属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购”，我个人认为，这里提到的“实行部门集中采购”是对采购组织形式上的规定，至于机构能不能设立、如何设立法律并没有明确。

赵勇：我认为，这位读者提出的问题是一个伪命题，因为法律并没有明确部门集中采购机构的成立问题 ，所以不存在是否违法的问题。

我国政府采购实行的是集中采购和分散采购相结合的模式，即集中采购与分散采购并存，发挥各自的优势。这也是当前国际上的主流模式。经过10年发展，集中采购的主导地位日益突出，已经形成以集中采购为主、分散采购为辅的格局。根据《政府采购法》的规定，集中采购包括政府集中采购和部门集中采购，法律没有明确界定“部门集中采购”的概念,对于部门集中采购机构的设立程序也没有作出相关规定。因此，上述问题并不存在是否属于违法行为的问题。

A先生：从《政府采购法》第18条第2款“本部门、本系统有特殊要求”的表述来看，符合这个条件来设立部门集中采购机构无可非议。

谁来行使审批权

主持人：对于“是否违法”的问题，刚才嘉宾们一致认为，由于法律没有明确规定，所以不能认定是否违法，那么，如果地级市部门集采机构的设立，由本级政府和本级财政部门同意，是否就可以了呢？吴处，江苏省目前已设立多个省级部门集中采购机构，您先来谈一谈？

吴小明：江苏省目前已经批准设立了包括公安、教育、体育、消防等7个省级部门集中采购机构，这些机构的成立除了编办的批准同意外，都经过我们省财政部门的申报审批，并接受政府采购监管部门的监督。

A先生：目前，中央级部门集中采购机构有4个，分别是中国人民银行集中采购中心、国家税务总局集中采购中心、海关总署物资装备采购中心和今年6月刚刚成立的公安部警用装备采购中心。他们的成立都是经中央机构编制委员会办公室批复同意的。编办机构的批准同意是必须的。 

赵勇：《政府采购法》第18条第2款规定，属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。根据这条规定，我个人认为，部门集中采购机构的设立审批权应该是行业主管部门。因为如果是“本单位”，那就属于地区范畴，应该由省级以上政府部门批准审核；如果是“本部门、本系统”，就是按行业来讲的，该不该设立应由行业主管部门确定，这是从它的所属性来考虑。另一方面，行业主管部门更了解自身系统的特殊需求，对于自己行业采购范围的特殊性认识更为全面，有没有必要成立一目了然。

A先生：按照政府级次不同其审批权限的不同，该单位成立医疗设备部门集中采购机构不应向地方政府及本级财政部门报批，而是由省级人民政府及财政部门批准同意。

特殊性不够、集中度不足均不宜成立

主持人：除了程序问题，还有认定标准的问题，该如何把握呢？

A先生：“特殊性”是设立部门集中采购机构的基本标准，从这位读者来信也可以看出，该单位要成立全（地）市卫生系统医疗设备部门集中采购机构，是为了治理因医疗设备科技含量高、种类多等原因导致当地医疗设备采购秩序混乱、价格过高局面。

赵勇：是的，部门集中采购机构的设立，满足部门特殊性的要求是基本也是首要条件。但是“特殊性”的判定应该是以每次采购的标的为准的，而不是泛泛的因为行业特殊所以采购就特殊，应该是特殊行业中具有行业特殊性的采购需求，举一个简单的例子，卫生系统采购打印机就没有特殊性。因此，对采购范围特殊性的考量十分重要，这涉及一个合理合法的问题。

何红锋：除了“特殊性”，还有一个需要考量的重要因素是“集中度”。地级市成立部门集中采购机构能否形成集中、实现规模效益？我个人认为，建立地级市部门集中采购机构是有限范围的集中，面临难以充分发挥集中采购优势的问题。

赵勇：从经济学角度讲，要对其部门采购量进行科学评估，看是否能够形成规模效益，而不应一味以行政级别来判断。因为政府采购规模的地区差异是客观存在的，一个地级市的采购规模并不一定比一个省的小，应该以采购规模经济性为标准。而采购规模是否达到成立部门集采机构的条件，需要谨慎评估，如果每个地级市都去设立集采机构，规模效应如何保证？

但是仅就卫生系统而言，由于其并没有一个类似国税总局、人民银行等单位成立的部门集中采购机构，并且鉴于医疗行业目前存在的医疗设备秩序混乱、价格过高的局面，地级市卫生部门如果在符合上述条件的前提下成立关于医疗设备的部门集中采购机构，也不乏是一种探索。但是也要防止权力部门化、部门利益化、部门利益合法化这样一个不好的趋势，避免部门权力随意延伸。

吴小明：江苏省对于省级部门集中采购机构的设立审批是有严格规定的。首先，我们会对该部门采购项目的特殊性以及采购范围进行研究探讨，必要时组织专家来论证，其采购项目必须独有、特殊而非通用类产品。例如，体育局购买运动员参加赛事的服装，有一般的普通服装，也有运动员专业用服装，我们要求其必须分开采购，一般服装交由采购中心采购，专用服装可以由其部门进行采购。其次，要求申请部门必须有专门的人员、机构来承担相关业务。最后，要制定完善的部门采购规章制度，并遵循《政府采购法》的相关规定，监管部门对其拟定的制度也要把关。目的就是为了规范部门集中采购行为，使其真正发挥部门集中采购机构的作用。

此外，部门单位在申请成立部门集中采购机构前对自身一定要有准确的定位，是否有专业的队伍和能力承担采购任务。一些单位总认为申请部门集中采购就是把自己部门的采购工作独立出来，会更方便、自由。其实并不是这样的，成立部门集中采购机构还是要严格执行政府采购程序，并接受财政监管部门监督的。

主持人：非常感谢大家参加本期的沙龙讨论。