联合体中的个体投诉权该如何维护

■ 本报记者  邢晓丹

如果以联合体形式参加投标的供应商依法提起投诉，监管部门该不该受理？答案当然是“受理”。那么，如果只是组成联合体的部分企业提起投诉，监管部门该不该受理呢？答案有分歧。一些受访者认为，应该受理，因为依法投诉是供应商的合法权益，应该尽可能地给予保护，而不是寻找借口进行剥夺；另一些受访者认为，不应该受理，因为既然是联合体投标就应该联合体投诉，联合体中的部分企业不能代表联合体，不能被视为政府采购供应商。

某市政府采购管理处负责人在接受采访时表示，联合体投标是政府采购中相对比较复杂的一个问题，“支持中小企业发展是发挥政府采购政策功能的一个重点，这项政策功能的发挥现在越来越受到重视，与此同时，联合体投标的情况也随之增加。”这位负责人认为，对联合体投标相关情况进行研究很有必要。

联合体投标必须联合投诉吗

“联合体质疑、投诉的问题一般会出在哪里？”上述负责人说，“主要是质疑和投诉的主体，必须是整个联合体还是可以是联合体中的一家或几家供应商。”也就是说，联合体投标后，在进行质疑和投诉时必须共进退吗？

对于这个问题，记者查阅了相关法律法规。《政府采购法》第24条是这样定义联合体的：2个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购；以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第22条规定的条件，并应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务；联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。而在《政府采购供应商投诉处理办法》中则提到要保护参加政府采购活动供应商的合法权益。

也就是说，在现有的相关法律法规中，有关于对联合体的界定，也有关于供应商投诉相关办法立法目的的阐述，但是对于联合体里的供应商应该怎样进行质疑和投诉，却没有更详细的解释。那么，如果联合体参与投标之后要提出质疑投诉，必须是整个联合体共同提出吗？联合体内的一家或者几家供应商有资格提起质疑和投诉吗？

“牵头人”才有投诉权吗

据一位供应商的负责人介绍说，在与其他供应商组成联合体参与投标的时候，会有一家企业作为“牵头人”。通常由“牵头人”购买采购文件，并作为代表出面处理投标等相关事宜。对此，天津市财政局政府采购办公室处长栗庆林表示，对于联合体投标之后的质疑和投诉问题，首先要看采购文件是怎样规定的。采购文件是政府采购的“游戏规则”，不管什么时候都要遵循这个原则不变。不过，栗庆林也表示，联合体应该有一个牵头的供应商，如果要提起质疑和投诉，应该通过牵头的供应商提出来。企业有没有质疑和投诉的资格，要看其是否购买了采购文件和参与了投标。只有购买了采购文件或参与了投标的企业才是该项目的供应商，才有资格享有政府采购相关法律法规赋予的权利。因为《政府采购供应商投诉处理办法》规定的是保护参加政府采购活动供应商的合法权益，判断是否“参加”的标准就是看其是否购买了采购文件或参与了投标。

“联合体投标一般是由一家牵头企业作为投标供应商。根据联合体协议，出面处理所有联合投标的事宜。”江西省财政厅政府采购办公室主任曹银发介绍说，“联合体投标首先要有联合体协议，在协议中要明确组成联合体的各家企业的权责，也会明确牵头的企业。这就像股份公司一样，不能说有什么事情就所有的股东都出面说话，怎么都要有个发言代表。”而对于质疑和投诉事项，曹银发认为，有资格进行质疑和投诉的，应该是参加投标的供应商。联合体里面除了牵头的供应商之外，都不算是参加投标的供应商。所以除了牵头的那家企业可以提出质疑投诉之外，其他企业是不能提起质疑投诉的。

专家：应当最大限度地维护供应商的投诉权

联合体中的一家供应商不可以单独提出质疑投诉吗？对于这个问题，湖北省财政厅政府采购处处长魏承玉有不同的看法。他表示，在实际工作中，如果联合体里有一家供应商的利益确实受到了损害，是应该要受理投诉的。

“首先，从现有的政府采购法律法规来看，说联合体中的一家供应商提起质疑和投诉这件事情合理抑或不合理，都能说得过去。所以我认为国家对此应该有一个明确的解释。”魏承玉说，“但是我个人的观点是供应商在认为自己的权利受到侵害的时候，不管是不是在联合体中，都应该有权利提起质疑和投诉。”

“我认为联合体中的一家或几家供应商可以提起质疑和投诉。联合体只是在招标时出现的一种形式，是为了满足采购文件的要求而进行的组合。”人民大学教授刘俊海说，“这可以从法律规定和提高政府采购公信力2个方面去理解。”刘俊海认为，从法律的角度来讲，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中所称的联合体是指由2个以上供应商组成，以1个投标人的身份投标。但是《政府采购法》第6章中所有叙述主语都是“供应商”，而不是“投标人”。这就说明，“供应商”是质疑和投诉的主体，而不是“投标人”。而从提高政府采购公信力的角度来讲，供应商提出质疑和投诉，不仅是为了自己的利益，更是为了整个政府采购事业。不应该以其只是联合体的一员为由不让其进行维权，应该充分调动供应商的积极性。

南开大学教授何红锋从《诉讼法》的角度阐述了他的观点。何红锋认为，当联合体中的一个供应商单独提起投诉时，应该被受理。因为他符合《诉讼法》对诉讼主体的要求。何红锋认为，诉讼是一些质疑和投诉案例最终的形式，所以判断企业是否有资格进行质疑和投诉时，不妨先看看其有没有资格进行诉讼。《诉讼法》规定，诉讼的主体有法人、自然人和其他组织3种。法人和自然人都比较好理解，但是其他组织包括什么呢？“其他组织最常见的、也是最被我们熟知的形式，就是各大银行在各地的分行。其最显著的特点就是不是独立法人，但是有营业执照，有稳定的特性和独立的财产。”何红锋说。由此可见，政府采购里出现的联合体，虽然是一个投标人，但是却纳入不到《诉讼法》要求的任何一种诉讼主体里来，不能以诉讼的主体出现，也就是说，因为联合体整体不符合诉讼主体的要求，因此将其作为投诉主体也会存在问题。