【两会特刊专题】政府采购与对外开放（1）

易舟：政府采购谈判：没有硝烟的战场

当政府采购议题上升为中美战略经济对话核心议题时，美国对中国政府采购市场的觊觎图穷匕见。这种情形毫不见怪，占据一个国家GDP10％左右的政府采购市场，对于任何国家和地区而言，都是一块让人垂涎三尺的“肥肉”。而所有围绕这块“肥肉”的谈判与争夺，都注定是一场没有硝烟的战争。

谈判桌上无“兄弟”

“没有永远的朋友，只有永远的利益。”在触动国家利益的政府采购市场开放问题上，即便是盟友、兄弟，到了谈判桌上也是锱铢必较，有时甚至是赤膊相见。上世纪90年度初，欧美之间的谈判交锋便是其中的典型案例。

作为WTO《政府采购协定》（GPA）两个最主要的发起方，欧美双方在“乌拉圭回合”谈判后期（1990年-1994年）展开的GPA第2次修订过程中，无法在市场开放上达成妥协，致使GPA谈判一度陷入停滞。在谈判最为焦灼的时期，双方争议的主战场甚至延伸到了谈判议题之外。欧盟的评论家抨击美国人数典忘祖，而美国的评论家则批评欧盟国家封闭保守。最终，双方不得不找来“调解人”来评理。两方联合德勤会计师事务所对双方的政采商机进行了全面评估。这份评估报告于1994年3月出炉，以此依据，双方在商机互惠的基础上推动双边谈判，才最终勉强达成协议。在这份协议中，有不少“以牙还牙”的成果，比如欧盟仍然保持关于河道疏通挖掘和造船相关的采购歧视措施，而美国相应回击：关于河道疏通挖掘和造船相关的采购不予开放。

国家利益面前无“兄弟”，这在美日之间也得到了充分证明。上世纪80年代后期，日美贸易摩擦愈演愈烈，出现了日本企业实体既在国内中标又在美国中标，而美国企业实体很少在日本政府采购中中标的现象。为改变这种局面，美国对日本实施了严厉的“贸易制裁”，并迫使日本于1988年制定了《关于市场准入的实施办法》。根据该办法，日本对政府采购的招标程序做了重大修改，允许外国企业进入日本市场参加竞争，从而使得美国的大企业进入日本的速度大大加快。

城下之盟

谈判桌是平的，但不代表谈判过程和结果也是平的。谈判的背后其实往往是谈判方政治、经济甚至是军事实力的角力。在韩国加入GPA的过程中，欧盟与韩国的双边谈判极具代表性。从1979年开始，韩国就积极努力地开展申请加入GPA的工作。韩国政府希望借此充分全面融入西方市场体系。1979年、1980年和1982年，韩国连续3次向WTO政府采购委员会提交了不同的出价清单。但看穿韩国心思的GPA缔约方，每次都坐地起价，认为韩国提交的出价清单与他们的期望颇有差距，韩国首次加入GPA的努力无果而终。

1990年，韩国加入GPA的努力率先从美国取得了突破，与美国达成谅解。而代价则是向美国开放在韩国国民经济体系占有重要地位的电信设备采购市场。美韩协议的签订让欧盟意识到：机会来了！经过巧妙“设计”，欧盟通过启动WTO争端解决程序，将韩国重新逼到了谈判桌上。

在整个谈判过程中，欧盟的主导地位十分明显，无论是在谈判原则的确定还是谈判利益的均衡，韩国始终处于被动牵制地位。这集中体现在对私营电信运营商Dacom的采购约束上。欧盟认为，尽管Dacom是私营公司，韩国的国货条款仅覆盖政府和国有企业，但该公司购买电信设备时所执行的国货采购政策显然不是出于竞争市场中的商业利益考虑，而是受到政府的影响。韩国政府不得不按照欧盟开出的“药方”，最终承诺不再干涉运营商的采购行为。无论是GPA采购文本规则，还是在GPA诸边谈判过程中，私人企业均未成为GPA规制的对象，然而，通过与韩国之间的双边互惠协议，欧盟成功地使韩国承担了“特殊义务”。在当时民族情绪日渐膨胀的情势下，有部分激进的韩国专家曾抨击这一协议对韩国而言，实属“城下之盟”。但在欧盟强大的攻势下，这似乎是韩国实现与世界接轨战略必须要跨过的一道门槛。

近年来，在所谓的国际政府采购秩序下，占据先发优势的欧美等GPA“元老”不断向发展中国家和地区展开开放政府采购市场的推销，诸如美国处心积虑地推进北美自由贸易区、亚太经合组织成员国的政府采购市场开放等。而其惯用的手法便是通过舆论造势、国际规制、贸易制裁、利益诱惑，甚至政治施压，迫使这些国家或地区走到谈判桌前。

欧美的“二人转”

毫无疑问，在欧美等国家和地区看来，日益壮大的中国政府采购市场是一块不得不争的“肥肉”。在中国政府采购市场开放问题上，欧美毫不避讳自己的“阳谋”。特别是国际金融危机以来，双方一唱一和，联合导演出了一出“二人转”，全面打开中国政府采购市场的意图显而易见。

2010年4月26日，中国美国商会推出了年度《美国企业在中国》白皮书。白皮书中显示在华美企最大的关注是中国的自主创新制度、政府采购、知识产权和市场准入等。不到5个月后，中国欧盟商会依法发布了《欧盟企业在中国建议书2010/2011》，建议书重点提到中国歧视性的政府采购行为造成了市场准入限制。

除了这些商会组织的报告外，政府采购议题还频频出现在高级别的国际谈判中。在2010年中美战略经济对话中，美国甚至将政府采购与产业政策问题超越人民币汇率问题作为中美对话的焦点，并与承诺中国的市场经济地位相挂钩。

事实上，中国在政采市场开放特别是在加入GPA谈判问题上，表现得并不是一味保守。2007年中国启动加入GPA谈判并提交初次出价，到2010年第2次出价增加15个国务院部委管理的国家局，再到2011年第3次出价增加次级中央实体，每一次都迈出较大步伐。即使如此，中国提出的开放清单依然与欧美“狮子大开口”的要价相去甚远。中国出价和GPA缔约方要价之间的鸿沟注定要通过拉锯式的谈判弥合。但围绕政府采购开放议题的交锋，已经悄然发生了效应。

宋雅琴：从日本政采市场开放看GPA的有效性

GPA的主旨是通过非歧视原则和透明度原则推动政府采购市场的全球化。作为一种全球公共产品，其制度价值体现在能够降低成员方开放本国市场、进入其他成员方市场的不确定性，从而解决市场失灵的问题。检验这一制度效用的最直观的指标就是成员方政府采购市场开放程度的提高，也就是其他国家的供应商进入成员方政府采购市场的程度。

这一指标包含两层意义，一是开放的机会，主要反映在GPA所涵盖的政府采购的规模，市场规模越大，其他成员方的供应商参与竞争的商机就越多，表明GPA所倡导的政府采购市场自由化对成员方的影响越深远；二是开放的实际程度，主要反映在外国供应商与外国产品的中标比重，市场之门已开，并不意味着其他成员方的供应商就一定能够获得政府采购合同，政府采购市场因其资金来源特殊且承载着若干公共政策职能，往往在国内采购法以及采购实践中存在各种“明规则”或“潜规则”，设置有利于本国供应商的竞争机制，市场实际开放程度能够反映GPA规则对上述竞争障碍的突破能力。上述两个指标是认识GPA利益实现有效性的主要参照。

根据GPA1994第19条第5款的规定，成员方有义务向WTO政府采购委员会提交年度统计数据，以反映成员方受到GPA涵盖的政府采购合同的执行情况。数据应按照实体类别和采购对象类别反映授予合同的数目和估计金额，此外，成员方应在可能的情况下提供有关产品和服务原产地的信息。在为数不多地履行了统计数据提交义务的成员方中，日本是唯一提供了有关产品和服务原产地相关信息的国家。实际上，日本提供的统计数据所反映的仍然是依照供应商国籍而非产品和服务原产地的信息，但这一宝贵的信息已经足以反映GPA1994在市场开放方面的绩效。

图1反映了日本中央政府和地方政府采购规模的变化。相比地方政府采购规模的高度稳定，中央政府的采购规模自2004年以来显著降低，2005年最低谷时中央政府的采购规模仅为2003年最高峰时的57%。在绝对规模上，中央政府采购的规模要远高于地方政府的采购规模，前者约为后者的四至六倍。

图2反映了日本中央政府采购门槛值以上货物、服务、工程合同中本国供应商所占的比重。令人吃惊的是，门槛值以上的工程合同几乎100%地授予了本国供应商，外国供应商基本上没有染指的机会；服务合同也有近95%授予了本国供应商；外国供应商获得货物合同的比重最高，但是自2003年以来，本国供应商获得货物合同的比重连年上升，至2007年才有回落的趋势。即使如此，在本国供应商中标比重最低的2000年，外国供应商获得日本中央政府货物合同的比例也不超过16%。

图3反映了日本次中央政府采购中本国供应商所占比重，情况与中央政府非常类似。本国供应商获得次中央政府货物采购的比重一度在2002年达到最低点87.5%，但是随后的几年便逐渐回升，并保持上升的趋势。

总体而言，从日本的情况来判断，GPA在诞生后30多年里，在开放政府采购市场方面的效果是不尽如人意的。至于原因，政府采购规模扩大的有限性，一是由GPA成员方之间严格互惠的谈判机制决定的，二是政府采购的高度技术化特征，决定了成员方政府在实际采购过程中仍然有排斥外国供应商的巨大空间。政府采购市场开放程度增长的有限性表明，成员方只是在法律或形式上做到了开放，而没有在实质上开放其政府采购市场。（作者单位：清华大学公共管理学院）

【焦点FOCUS】政要名流们的“政采门”

普京：对奢侈采购很恼火

刚刚在俄罗斯总统大选中获胜的现任总理普京虽然在竞选前承诺提高公共部门工资和大幅增加军费支出，但他日前也表示，政府应对国家国防用品采购的执行情况进行监督。普京责成国家有关机构确立国家国防用品采购的监督体系。他表示，政府对国家国防用品采购的每一个重要环节都应建立明确、清晰与有效的监督机制。

事实上，为了应对金融危机，普京近年来多次下达“经费瘦身指标”，但媒体频频曝出的惊人腐败案使得政府陷入尴尬境地，特别是一系列奢侈采购丑闻更是数次惹怒普京。财政部订购的价值5万英镑的镀金家具，内务部订购的一张价值8.7万英镑的手工雕刻樱桃木床，总检察院调查委员会订购的两辆奔驰S350轿车、200辆福特轿车……这些丑闻一经披露，俄罗斯社会各界一片哗然，要求改革政府采购体制惩治腐败的呼声越来越高。现任总统梅德韦杰夫表示俄政府采购“非改不可”。

曾荫权：特首没有特权

香港特区行政长官曾荫权的节约程度曾被港人津津乐道，然而最近，游艇、私人飞机、红酒、豪宅……在政府部门服务了45年的曾荫权因为这些热词卷入了舆论漩涡。日前，曾荫权在立法会接受议员质询，一一回应一系列负面事件的细节。曾荫权表示，传媒的连串报道，已令公众质疑他作为特首的诚信操守，令公众、传媒舆论、议员及公务员感到忧虑，动摇了市民对香港制度的信心，为此他郑重向公众道歉。

香港人对特首要求高，还可以从去年曾荫权被要求拆除“包阳台”违建一事上看出。去年6月，曾荫权位于中环的寓所涉嫌违建，香港屋宇署查验后向特首发出劝喻，要求拆除围封露台的落地大玻璃窗，其实，玻璃封闭露台在香港很常见，但曾荫权随后委托专业人士清拆了违建。媒体评论说，香港社会对社会地位较高的人，要求比一般人高很多。曾荫权是香港特首，香港人对他要求高是很正常的。

卡梅伦：要节俭得学“铁娘子”

如果没有“铁娘子”撒切尔夫人的对比，英国现任首相卡梅伦的奢华可能也不会那么被英国媒体苛责。在当选英国首相后，卡梅伦就一直深陷“装修风波”。英国媒体曾特别对比了卡梅伦和撒切尔入住唐宁街后整修官邸的花费。结果发现，卡梅伦的花费虽然算不上特别奢华，但与节俭成性的撒切尔相比，他要学习的地方还是很多。撒切尔夫人上任之初，英国经济也正处于危机之中，这让她对花费公共财政19英镑采购一个熨衣板的决定颇为恼火，她甚至专门表示：“不用政府出钱，我自己买一个就行了。”相比之下，卡梅伦不但花光了3万英镑的年度整修预算，还自掏腰包3.4万英镑用于官邸装饰。单是买一个咖啡机就花去500英镑，其弧形设计的厨房更是花去2.5万英镑，折合310英镑每平方米。此外，他还监督改造了颇为奢华的浴室。

萨科齐：每年花销1.2亿欧元

法国总统萨科齐的连任之路最近走得不顺。日前，他在竞选拉票活动中遭抗议，还被扔鸡蛋。此前，各界纷纷批评萨科齐对待公共资金的态度“不正确”，指责其经常“乱花公款进行奢侈性消费”。尽管萨科齐承诺削减开销，但据媒体披露，萨科齐每天光吃饭就要花掉上万欧元，而其在爱丽舍宫的轿车则多达121辆。这位现任法国总统的座驾，无论从花费还是规模上，都是前任总统希拉克的2倍，保险费每年高达12万欧元，而燃油费用则要“烧掉”33万欧元。萨科齐乘坐的空客A330耗费2.56亿欧元公共开支，出行规模和次数远远超过其前任。据统计，萨科齐每年的花销高达1.2亿欧元。（本栏文字文熙）