采购触角伸向城市每个角落

采购触角伸向城市每个角落

——无锡市服务类政府采购纪实（上）

通讯员      钱辰发

服务类采购这块冻土，已在无锡苏醒。

当前，政府购买公共服务已成为各类政策性文件中的热词，但是长期以来，由于国内对基本公共服务内涵尚未统一且实践中存在难度，服务类采购在政府采购规模中的占比仍然较少。2011年全国政府采购规模突破1万亿元，其中服务类采购占比不足8%。尽管财政部已连续两年将推进服务类采购作为重要内容写入年度工作要点，但取得整体性突破进展的地方实践却较为鲜见。

记者日前跟随江苏省财政厅政府购买公共服务课题组深入无锡调研时发现一道别样的风景：漫步在无锡的大街小巷，服务类采购项目的“身影”比比皆是。从维系老百姓食品安全的肉类蔬菜流通追溯系统到外来农村劳动者的免费就业培训；从太湖治理的蓝藻打捞到街道两旁的绿化养护；从铲除城市牛皮藓到公厕的综合保洁。不难发现，服务类采购项目已经和这座有着3000多年历史的城市融为一体，熠熠生辉。

借道超车

在无锡，什么样的服务类项目要进笼子？

“两道杠。无论金额大小，凡是政府采购目录以内的项目肯定执行政府采购；不是采购目录以内但采购预算为30万元以上的项目也要纳入政府采购。”这是该市财政局政府采购处处长华静娴的答案。按照华静娴的这个答案探寻下去，记者发现，无锡政府采购的触角已经伴随着公共财政的步伐在这座城市无限延展。且不说30万元的限额标准，单一个政府采购目录就包含市政养护、环卫保洁、绿化管养、信息化服务外包、物业管理、项目代建、培训、会展等20多个类别。

2005年，无锡市委、市政府提出了包括公共财政体制改革在内的7项全力实施改革攻坚的重点工作。“当时，我们对整个财政收支情况进行深入分析后发现了一些问题，一是‘养人’的支出比重越来越大，且一旦形成就是刚性支出，造成机构膨胀；二是‘养事’的经费由于缺乏有效的市场竞争及后期监管，造成了行政效能低下。因此，借着全市在教育、卫生、文化等领域实施‘管办分离’的社会事业改革之机，财政局适时地提出了政府购买公共服务改革的设想。”无锡市财政局副局长孙文华回忆说。从2006年起，无锡市开始推行政府购买公共服务试点改革。

想好想透了再行动是江南人的做事风格。经过两年的试行，积累了一定的经验，也发现了一些问题。为了进一步深化政府购买服务改革，无锡市财政局动员全局各个业务处室的力量对政府购买公共服务进行了全面调研，并形成了一份题为《无锡市政府购买公共服务改革运行机制研究》的调研报告。“财政局几乎所有的业务处室都参与了调研报告的调研与写作。这份报告是大家共同努力的结果，也为下一步的工作明确了方向，是无锡政府购买公共服务的纲领性文件。”作为这份报告的主要参与人，无锡市财政局税政法制处处长乐伟兵说。

记者手中的这份12页的调研报告，分为4个部分，由基础分析、存在问题和国外经验组成的前3个部分占了三分之一的篇幅，根据试点情况提出的建议部分独占三分之二。通篇没有一句废话、大话、空话和溢美之词。报告分析了试点工作中出现的缺乏完善的项目选择机制、市场化导向不清晰、节约资金的效果不明显等5个方面的问题，并提出了7个方面的改进措施。其中，将政府采购列为政府购买服务的三种方式之一。”

“我们的服务类采购是顺势而为的借道超车。一是借市委、市政府提出的一系列改革攻坚的大势，从教育、卫生等率先实施‘管办分离’的部门入手，循序渐进地推进服务采购工作；二是借全局践行公共财政的步伐，主动配合其他业务处室，立足采购监管工作，助推政府购买公共服务。”从华静娴干净利落的总结和爽朗的笑声中，很难找到南方人的腼腆与含蓄。

从2008年的绿化养护、城市公共卫生保洁两个试点，到2010年的污水处理、路灯设施维护、水资源监测等；从行政事业单位后勤服务采购到外来劳动力免费培训、公共文化产品购置、政策性农业保险、案例生产责任险等一大批民生服务项目的采购，无锡的服务类采购是遍地开花。到2011年，该市服务类采购金额达8.04亿元，节资率为19.1%。

渐行渐远

试点，试点，还是从试点开始。

2008年，无锡市政府采购将绿化养护和城市公共卫生保洁的两个项目纳入集中采购目录，开始全面介入到政府购买公共服务中。

据无锡市市政和园林局城市绿化处处长潘霞洁介绍，在2003年改制之前，市绿化处既得养人还得养事，4个城区200多名的事业编人员负责辖区的全部道路绿化养护。2003年的机构改革为2005年启动的政府购买公共服务打下了基础。“2005年，我们开始时用省发改委的绿化定额标准，接一块绿地招一次标，刀耕火种地进行试点。”全程经历这一过程的潘霞洁，说起这些往事来如数家珍。“2008年纳入部门集中采购以后就不一样了。首先，摸清家底，把全市的绿地都纳入到绿化平台进行集中采购。其次，按照政府采购的法律法规对招标过程进行细化管理。比如，招标期限定几年合适？毕竟一年内是无法测算出树苗的成活率的。最后，随着绿化招标平台的成熟，政府采购还将市政、排水、照明等相关行业都纳入平台中，进行整合资源，平台共享。”

潘霞洁的一番非常完美地体现了无锡服务类采购的管理理念：一是三条腿走路，各取所长。“服务类项目大多具有性质特殊、专业性较强、成本难以确定、连续性和不可中断性等特点，充分发挥政府职能部门职能，才能做好后期管理工作。”华静娴告诉记者。无锡的服务采购是三条腿走路：通用性项目纳入政府集中采购目录，如物业管理、信息化服务外包、交通工具的维护保障、印刷等；绿化养护、市政养护、城市照明养护、环卫保洁等城市维护项目是部门集中采购项目；社会中介机构可以承担一些由采购人主动委托的项目。

二是制度性规范。针对服务项目的类别、个性特点，无锡市先后推出了一些政府采购的规范性文件，如《关于对政府性资金投资的城市照明项目加强政府采购管理的通知》、《无锡市商业保险政府采购管理暂行办法》、《无锡市信息化服务外包政府采购管理办法》等，规范了城市照明维护、商业保险、信息化服务外包等服务项目的采购行为。

三是个性化管理。“服务类采购的核心是管理。管理不到位，招标没质量。”华静娴认为，服务类采购项目的管理水平在一定程度上体了政府的管理水平。当安全生产责任险、车辆保险、农业保险、建筑工地责任险、环境污染保险等越来越多的险种进入政府采购范围后，从2010年开始，针对保险行业的特点，无锡市在招标之前加了一个履约能力调查的前置环节，即政府采购监管部门委托第三方认证机构，邀请行业协会配合，对本年度入围供应商的履约情况进行调查，并将调查结果作为下一年度招标的资格性条件。

细心的您，如果漫步在江南烟雨里的太湖碧波之畔，也许会发现这座城市很少会见到那些令人生厌的城市牛皮藓。那我可以告诉您，这也是服务采购的功劳。无锡的服务类采购不仅在提高公共服务质量、整合社会各类资源、实现政府职能转变、提高资金使用效率等显而易见的方面取得了成效，而且还特别注意政策功能的发挥。诸如公厕综合保洁、治理城市牛皮藓这类的小项目，他们更多地关注那些小微企业、下岗职工……