【实务探讨】
联合体虚假应标 责任该如何划分
■ 马正红
某市规划和自然资源局委托集中采购机构，就一项预算568万元的轨道交通专项规划项目组织公开招标。该项目明确接受联合体投标，并设定4项核心要求：联合体成员数量不得超过2家；联合体各方需按照招标文件指定格式签订联合体协议书，明确各方权利义务，同时确定联合体牵头方，由牵头方代表联合体参与采购活动；联合体中若有成员具备同类资质且按分工承担相同工作，资质等级按联合体中资质等级较低的成员确定；联合体各方不得再单独参加，或与其他供应商另行组成联合体参加同一合同项下的政府采购活动。
在开标当日，共有7家供应商响应投标。经评标委员会评审，最终确定由A公司作为牵头方、B公司作为联合方组成的联合体为中标单位。此后，集中采购机构通过官方网站发布中标公告，全面披露中标得分、中标理由、中标单位名称、中标价格等关键信息。
公告发布后，C公司提出质疑，请求取消该联合体的中标资格，并呼吁监管部门介入调查，认定A、B公司存在虚假应标行为。C公司指出，B公司所提供的资质证书存在伪造情形。
集中采购机构收到质疑后，经核查，认为C公司的质疑具备合理性，B公司涉嫌虚假应标，随即向上级监管部门上报此事。经监管部门调查，最终确认A、B公司组成的联合体存在虚假应标行为，决定取消其中标资格，并向A、B两家公司告知相应的预处罚决定。
在后续听证环节，联合体牵头方A公司提出异议并主张自身无过错。A公司强调，虚假应标行为系联合方B公司单方面实施，A公司不存在主观故意，因此将其判定为虚假应标并不恰当。监管部门最终仍对牵头方A公司作出了行政处罚决定。
问题引出
在联合体投标中，非牵头方存在虚假应标行为时，是否应当认定牵头方同样构成虚假应标？
问题探讨
——联合体不能作为行政处罚对象。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第二条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”联合体本身并非行政处罚的适格对象，联合体内部的成员方才是承担行政处罚责任的适格主体。
《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）第二十四条规定：“两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。”
以联合体形式参加投标的，联合体各方均应当符合政府采购法第二十二条第一款规定的条件。采购人根据采购项目的特殊要求规定投标人特定条件的，联合体各方中至少应当有一方符合采购人规定的特定条件。联合体各方之间应当签订共同投标协议，明确约定联合体各方承担的工作和相应的责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标采购单位。联合体各方签订共同投标协议后，不得再单独参加或与其他供应商组成新的联合体参加同一合同项下政府采购活动。采购单位不得强制投标人组成联合体共同投标，不得限制投标人之间的竞争。
笔者认为，联合体的核心特征可概括为“单一身份参与、协议明确分工、成员连带责任”。
从法律主体资格层面分析，联合体既不具备法人的独立财产、独立组织机构及独立责任能力，也不符合“其他组织”的法定构成要件，更不属于公民范畴。具体而言，联合体无独立的责任承担能力，无法独立对外承担法律后果；其参与政府采购活动的相关权利义务，最终需由内部成员承接；其法律属性既非法人，亦非其他组织或公民。
据此，联合体不属于行政处罚法规定的行政处罚对象范畴。
——联合体行政处罚的连带责任认定需结合具体情形综合判定。在联合体成员存在提供虚假材料投标的情形下，牵头方是否需就此承担连带责任，在实践中存在较大争议。
一种观点认为，牵头方作为联合体参与采购活动的代表，承担投标文件编制、递交等核心事务，对投标材料的真实性负有法定的审慎审查义务，若其未能尽到该义务，则应当与过错方承担连带责任。
另一种观点则主张，责任认定应考量主观过错，若牵头方能够举证证明其对联合方的虚假投标行为确实不知情，且不存在主观故意或重大过失，则不应被认定为共同违法主体，无需承担行政责任。
目前，政府采购领域相关法律法规对于联合体虚假投标的行政责任划分规定较为笼统，这直接导致实践中监管部门对处罚范围的认定存在分歧。在部分行政处罚案例中，监管部门基于联合体“单一投标人”的身份属性，对提供虚假材料的联合方及牵头方一并作出处罚；而在另一些案例中，监管部门则秉持“责任自负”原则，仅对直接实施虚假投标行为的责任方进行追责。
联合体成员是否明知或应知虚假投标行为的存在，是责任认定的关键要件，该事实的举证责任应由监管部门或采购人承担。若牵头方或其他联合体成员主张自身对虚假行为不知情，则需提供充分证据证明其已履行合理且必要的审查义务；若无法举证，则可能被推定为与过错方存在共同违法的合意，进而承担相应责任。
针对联合体虚假投标引发的行政争议，各地法院的裁判标准存在明显差异。部分法院倾向于严格适用连带责任原则，认为联合体成员对外应承担共同责任，故而支持监管部门对全体成员的处罚决定；另有部分法院则更注重个案中成员的主观过错程度与客观行为表现，着重区分牵头方与联合方的权责边界，据此作出差异化的责任认定。
——非主办方虚假应标，主办方通常需承担相应责任。就本案而言，核心争议焦点在于联合体牵头方A公司是否应当与联合方B公司一并接受行政处罚。
采用联合体投标的初衷，是通过整合优势资源、互补技术短板，进而提升整体投标竞争力，实现合作共赢的目标。依据权责对等的基本原则，联合体成员在共享投标活动所带来的潜在权益时，亦需共同承担相应的法律义务。而牵头方作为牵头组织投标工作、代表联合体参与采购全流程的主体，相较于普通联合方，依法负有更高标准的审慎审查与统筹管理责任。
在本案中，A公司作为联合体牵头方，未能尽到对联合方资质文件的审慎核查义务，其以自身无主观故意为由主张不承担行政责任，缺乏充分的事实与法律依据，依法不能成立。
牵头方通常作为联合体的发起方，对外代表全体成员具体开展投标、合同签订等事宜，对内则统筹协调各成员完成投标材料制备、合同履行等工作。其他成员依据联合体协议及牵头方的安排，承担对应分工任务。基于这一权责分工，联合体各方虽均能从中获益，但牵头方所获收益通常高于其他成员。
综上，前述案例实则确立了在联合体投标场景下，牵头方基于其特殊身份属性，负有相较于其他成员更严格审慎审查义务的判断规则，即便违法行为由非牵头方实施，牵头方仍存在被追究行政处罚的法律风险。
——牵头方虚假应标，联合方通常不需承担相应责任。若本案中B公司为联合体牵头方，且由其主动提供虚假投标材料，而联合方A公司确不知情，则行政处罚应仅针对B公司作出。
在联合体的权责划分框架下，相较于牵头方所承担的严格审慎审查义务，其他成员的义务边界则清晰收窄。需要明确的是，这种“义务较轻”的界定，并非指其他成员对自身行为的责任可以弱化，而是针对联合体内部其他成员的行为，若该成员能够证明自身不知情且未参与，则不应被认定为共同违法主体，无需承担对应行政责任。
联合体投标的本质，是各方成员基于协议约定的协同投标行为。在招标采购实践中，为提升操作效率，联合体各方通常会通过签订联合体协议的方式，明确指定某一成员作为牵头方，由其代表全体成员开展投标相关活动。
若本案中B公司为联合体牵头方、A公司为联合成员，A公司需承担连带责任的前提，是其明知或应当知道B公司存在虚假应标行为，却未作出反对表示；反之，若B公司系隐瞒A公司单独实施虚假应标行为，则A公司无需承担违法责任。
从法律主体属性来看，联合体既非法人，亦不属于非法人组织，其法律地位区别于独立的民事主体。若不加区分地对联合体全体成员追责，本质上属于“连坐”式处罚，既不当扩大了行政处罚的适用范围，也会导致不知情的成员无端承担法律责任。
针对此类情形，笔者认为，“仅对有直接违法证据的成员追责”的观点更具合理性。在没有证据证明A公司参与造假、知晓造假，且无法认定A公司负有对B公司投标材料的审核职责时，从行政处罚法“责任自负”的基本原则出发，A公司既无共同违法的主观故意，也无共同违法的客观行为，其违法事实无法成立，亦不能通过推定方式认定。此时，监管部门应秉持“谨慎行政、存疑不罚、有利于行政相对人”的原则，仅对实施虚假应标行为的牵头方B公司作出行政处罚。
建议与对策
——强化招标文件的事前风险警示。财政部门应指导采购人及采购代理机构，在招标文件中增设联合体投标责任警示条款。明确载明联合体投标的行政责任承担规则：一方面，强调联合体牵头方对联合体整体负有统筹管理职责，对投标材料的真实性、合法性负有审慎审查义务，需对联合体的违法投标行为承担相应行政责任；另一方面，明确联合体成员方若知晓其他成员存在违法投标行为却未制止或报告，将被认定为共同违法主体，承担行政处罚法意义上的连带责任。通过事前书面告知，既能够让联合体各方清晰知晓潜在法律风险，也能对虚假投标等违法行为形成有效震慑。
——完善法律法规层面的制度设计。当前政府采购法及配套法规体系中，关于联合体违法行为的认定标准、责任划分规则尚存在空白与模糊地带，导致实践中执法裁判尺度不一、争议频发。建议立法机关结合招投标采购实践中的典型案例，在法律层面明确联合体违法投标的责任认定规则，厘清牵头方与成员方的权责边界，统一行政执法与司法裁判的处理标准，从根源上解决联合体投标责任划分的法律适用难题。
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