【案例看台】
履约评价出具时间是否影响业绩有效性认定
■ 吕静
基本案情
某单位安保服务采购项目，评标信息中设置了“同类业绩”评分项。评分标准为：自2023年1月1日至本项目投标截止日（以合同签订日期为准），投标人具有安保服务类已履约完毕且履约评价为优或者履约评价材料中显示的最高评价等级业绩的，每提供1个业绩得25分，本项最高得100分（注：续签合同只计一次）。需要提供的证明文件：供应商须同时提供项目合同关键页（首页、体现采购内容页、双方签字盖章页、签订时间页）和履约评价证明文件作为得分依据，履约评价证明文件需加盖合同甲方公章（或业务章）。未提供不得分。
供应商A按要求提交了安保服务类项目合同及对应履约评价证明材料（共计4个业绩），经评审委员会核查，其中2个项目的履约评价证明材料出具时间落在合同约定的服务期内，其余材料均符合招标文件要求，评审委员会综合判定供应商A的“同类业绩”评分项满足满分条件，给予该评分项满分。最后A成为本项目中标人。
中标结果公示后，综合排名第二的供应商B对评审结果提出异议，认为供应商A的“同类业绩”得分存在错误，据此向代理机构提出质疑。后因对质疑答复不满，投诉至财政部门。
该案例争议的焦点为供应商A提供的开具时间在合同服务期内的履约评价证明材料，是否符合招标文件“已履约完毕且履约评价为优”的业绩认定要求？招标文件未明确履约评价出具时间时，应如何合理认定业绩材料的有效性？
案例分析
A供应商认为，其一，法律法规未对履约评价的开具时间、形式作出明确规定，不存在以开具时间界定合同是否履约完毕的情形；其二，招标文件对“业绩”和“履约评价”的要求相互独立，“业绩”要求“履约完毕”，“履约评价”要求“优或最高评价等级”，未要求履约评价须在业绩履约完毕后开具；其三，履约评价反映的是供应商履约能力和信用状况，与合同完成状态无直接关联，亦无法律规定要求合同履约完毕后必须开具履约评价。综上，其提供的证明材料满足招标文件“同类业绩”评分要求，得分无误。
B供应商认为，招标文件对“同类业绩”的要求为“已履约完毕且履约评价为优”，该约定应理解为业绩完成且履约完毕是出具履约评价的前提，履约评价证明材料的出具时间必须在合同服务期结束之后，且应是针对项目整体履约情况的最终评价。中标人A提供的部分履约评价证明材料出具时间在合同服务期内，无法证明该业绩已完成整体履约，也不能作为项目履约完毕且评价为优的有效证明，因此相关业绩不应认定为有效业绩，评审委员会给予满分的判定存在错误，中标人A的“同类业绩”得分应予以核减。
原评审委员会和代理机构认为，招标文件仅约定业绩需已履约完毕、履约评价为优，未对履约评价的出具时间作出限制性要求，只要投标时供应商提供的业绩已完成履约，且配套履约评价为优，即可认定为有效业绩，且上述判断标准适合于所有投标供应商。经核查，中标人A提供的4份业绩及相关证明材料均符合有效业绩的判定标准，应给予相应分值，故供应商B的质疑事项不成立。
笔者认为，一方面，从招标文件条款本身来看，其仅将“业绩已履约完毕”和“履约评价为优”作为两个并列的评审要件，未对履约评价的出具时间、评价阶段作出附加限制，在无明确约定的情况下，不能随意增设评审条件，否定供应商提交的合法有效评价材料；另一方面，从法律适用原则来看，对采购文件理解存在分歧时，应作出有利于供应商的解释，这一原则的核心是保障供应商的合理预期，避免因采购文件的编制瑕疵让供应商承担不利后果。
同时，案涉项目为安保服务类项目，此类项目具有服务连续性、评价阶段性的行业特点，采购人在合同服务期内开展阶段性履约评价是行业常态，该类评价同样能客观反映供应商的履约能力和服务水平，与评分项“考察供应商履约能力及优良等级”的设定目的高度契合。中标人A已举证证明业绩本身已履约完毕，且提供了符合要求的履约评价材料，二者均满足招标文件的明确约定，评审委员会给予对应分值并无不当。供应商B以“履约评价开具时间在服务期内”否定业绩有效性，实则是对招标文件条款的扩大解释，缺乏相关法律支撑。
财政部门亦支持上述认定。根据相关原则，对采购文件理解存在分歧时，在满足采购需求的前提下，应结合法律规定、设定目的、一般常识作出有利于供应商的解释，保障供应商合理预期。在本案中，采购人明确该评分项的设定目的为考察供应商履约能力及优良等级，未要求履约评价的具体出具时间；在服务类政府采购实践中，采购人为保障服务跨年延续性，在合同服务期届满前开展履约评价并后续续签合同的情形较为常见，该做法未违反法律法规强制性、禁止性规定。因此，原评审委员会作出的有利于供应商的解释，认定中标人A的业绩材料符合招标文件要求，并无违法或明显不当之处。
案例启示
本项目因招标文件对“同类业绩”评分项的条款约定不够细化，未对履约评价的出具时间、评价时段等作出明确规定，引发了后续的质疑与投诉。为进一步规范政府采购活动，减少因采购文件条款模糊、理解上的分歧引发的争议，提升采购活动的效率和规范性，结合本案例及政府采购实践要求，建议如下。
一是建议细化采购文件条款，明确评审标准，从源头减少争议。采购人及代理机构作为采购文件的编制主体，应秉持“严谨、细致、明确、可操作”的原则编制招标文件，尤其是评分细则中的各项条款，需对评分因素、评分标准、证明材料要求、材料有效性认定边界等作出具体、清晰的约定，避免因条款模糊、表述不清引发理解上的分歧。针对业绩类评分项，若要求投标人提供履约评价证明材料，应结合项目采购需求，明确履约评价的出具时间、评价时段、形式要件、评价主体等核心要素，清晰界定证明材料的有效性标准，让投标人能够精准响应采购需求，也为评审委员会提供明确、可执行的评审依据，从源头减少争议的发生，确保采购文件的合规性、严谨性和可操作性。
二是投标人应精准响应采购要求，规范提交证明材料，主动维护自身合法权益。投标人作为政府采购活动的参与主体，在参与项目投标时，应认真研读招标文件，精准把握各项评分要求，严格按照招标文件约定准备并提交证明材料，确保材料的完整性、符合性和有效性，对团队人员资料、业绩材料、履约评价等关键证明材料，应按要求分类整理、清晰标注，避免因材料提交不规范影响评审得分。若对招标文件中的条款内容存在理解上的分歧或疑问，应在招标文件规定的期限内，及时向采购人或代理机构提出询问或书面质疑，要求其作出明确解释和答复，避免因对条款理解偏差导致投标响应不符合要求。
三是评审委员会应严格依规评审，秉持公平公正原则，合理处理条款理解上的分歧。评审委员会作为政府采购项目的评审主体，肩负着公平、公正、客观评审的重要职责，在评审过程中应严格依据招标文件约定的评审标准和要求开展评审工作，对投标人的证明材料进行细致核查，准确认定材料的有效性，确保评审结果的客观性和合规性。若遇到对采购文件条款存在理解上的分歧的情形，应结合相关法律规定、采购条款的设定目的、行业常识等因素，在满足项目核心采购需求的前提下，作出有利于供应商的合理解释，兼顾采购活动的合规性和供应商的合法权益。同时，在评审过程中应作好评审记录，对评分理由、判定依据作出清晰、详细的记载，确保评审过程可追溯、可核查，为后续可能出现的质疑、投诉处理提供充分的评审依据。
（作者单位：深圳交易集团有限公司）
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