【合作创新采购】
关于合作创新采购方式应用的思考
■ 郭晋 任振和 贾志宏 张宇
6月1日，随着《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（以下简称《办法》）的施行，在原有公开招标等七种采购方式之外，新增加了一种新的采购方式——合作创新采购方式。该方式与以往采购方式最大的不同，在于它设立了合作研发、共担研发风险的机制，可谓是为创新产品采购“量身定制”的。那么，合作创新采购方式能够解决什么问题，在其应用过程中采购人又会产生哪些困惑，笔者思考如下。
创新的常见模式及问题
创新对各行各业发展的重要性不言而喻，无论是采购人还是供应商，都有着对研发创新产品的迫切需求。总体来说，创新产品的研制主要有两种模式：一是国家投入资金，业主单位提出需求，研制单位研发出产品后交由业主单位使用；二是供应商投入资金开展研发工作，产品研制出来后投放市场，有需求的单位通过采购流程获取产品。就气象领域而言，气象卫星与运载火箭的研制生产属于第一种模式，其优点在于效率高、确定性强、延续性好，但同时也存在长期依托于有限的供应商，不利于培育其他市场主体，进而导致缺乏竞争，不利于充分激发供应商的创新能力和生产效率等问题。
除气象卫星外，由于缺少研发经费支持，绝大多数气象专业仪器设备都采用第二种模式研发。由于气象专业仪器设备专用型强、技术要求高，多数是气象部门相关业务单位根据业务需求和技术发展情况提出仪器设备技术要求，供应商按照技术要求进行研发和生产。好处是能够减少新产品和需求不匹配的情况，但专用性强所导致的市场规模有限、创新产品效益不明朗等问题，使供应商不愿投入大量资源进行气象新型仪器设备的研发工作，参与研发供应商较少，有效竞争不足，部分掌握高精尖技术但规模较小的供应商不愿意参与气象专业仪器设备研发，现有研发规模难以满足气象业务发展需求。同时，由于业务单位人员有限，难以充分发掘市场上所有具备研发能力的供应商，也没有公开发布技术要求的渠道，多数是已有业务联系的供应商参与研发，无形中限制了竞争范围。
合作创新采购方式的优势
合作创新采购方式的出台，为上述问题提供了解决方案。一是在研发领域引入政府采购竞争机制。通过公开发布采购意向、采购公告等信息高效征集符合研发要求的供应商，扩大竞争范围；通过研发服务和研发产品的合同相分离，可确定不止一个承接研发任务的供应商，能够保持研发阶段的竞争状态，有利于充分借智，优中择优确定最终产品。二是确立了需求形成机制。明确要求采购人应制定采购方案并履行内部审查、核准程序后实施，规范了采购人提出需求的行为，能够有效提高需求质量，为后期采购打下良好基础。三是引入共同分担风险和共同开拓初始市场的理念。研发成本补偿机制合理降低供应商所承担的研发成本，首购环节保障了创新产品的销路，给予供应商较为确定的收益预期，这些都可以激发供应商参与创新的积极性。除此之外，合作创新采购方式所提出的新概念、所设计的各项环节和流程，都为创新产品的采购勾勒出较为清晰的路径，使采购人有章可循。对于创新产品的采购而言，合作创新采购方式无疑是适用且实用的。
运用合作创新采购方式的难点
新采购方式在解决以往问题的同时，也带来了新的挑战。首先是对合作创新采购方式的理解。相较而言，合作创新采购方式流程长、环节多，也提出了很多其他采购方式所没有的新概念，需要采购人深入进行学习理解才能够正确加以运用。其一，创新产品这一概念，虽然《办法》给出了定义，但实践中的复杂性远超定义，如何正确地界定一项新的产品是否属于创新产品仍旧使采购人感到困惑。其二，是对使用时机的把握。对于市场上从未出现过的产品，可能界定为创新产品比较容易，但它是否已经到了可以进行采购的阶段则需要进一步研判。合作创新采购方式给出的研发合同期限最长不得超过三年，这其中还包括了首购产品的生产。对于复杂产品而言，如果完全从零开始，三年内完成研发和生产较为困难，而压缩研发时间将大大增加研发失败的风险。因此，必须对开展采购活动的时机进行慎重评估。其三，如何做好创新概念交流。创新概念交流是合作创新采购方式所独有的，也是直接决定研发谈判文件质量的核心环节，对采购项目的实施有着重大影响。而这一环节恰好无法精准规定其涉及内容和各方职责，存在很大的不确定性，例如有可能因交流不够充分而导致研发谈判文件有缺陷，增加采购或研发失败的风险，也有可能因各方分歧导致反复拉扯，降低采购效率，等等。
除了以上对采购人管理能力的挑战，合作创新采购方式也给现行预算和绩效管理体系提出了新的课题。作为政府采购方式之一的合作创新采购方式，只能在预算批复后根据项目特点来选用，而按照目前预算申报、绩效考核等相关规定，申请预算阶段需要尽可能详细确定项目内容和能够产生的效益，明确绩效考核指标，涉及到不成熟仪器设备的内容很难通过预算评审。这一矛盾直接导致实践中缺少可以使用合作创新采购方式的项目。笔者建议，需要进一步明确如何申报涉及创新产品采购的项目，同时明确此类项目的绩效考核方式，尤其是万一研发失败如何进行绩效考核。
（作者单位：中国气象局计划财务司；中国气象局综合观测司）
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