【一线思考】
持续推动改革创新让价格从可比到可控
——关于现行政府采购存在的问题分析与破解探索
■ 田晋
政府采购制度是公共财政管理的重要内容，也是政府调控经济的有效手段。建立和推行政府采购制度，有利于规范财政支出管理，提高财政资金的使用效益，进一步促进廉政建设工作。从1996年开始试点到1998年全面启动，再到2003年政府采购法开始实施，我国政府采购制度逐渐步入法治化管理轨道，沿着扩面增量和规范管理的主线稳步推进，走出了一条从无到有、从点到面、从小到大的具有中国特色的政府采购制度改革之路。特别是近年来，政府采购制度不断完善，政府采购活动日渐规范，政府采购工作成效较为显著，但也随之出现了一些诸如质次价高、程序复杂和片面追求最低价中标而影响采购质效等现实问题，严重影响了政府采购的形象。对此，本文试图分析现行政府采购存在的问题及原因，并探索其破解之道。
切诊把脉 找准症结
政府采购的设计初衷是为了规范财政支出管理，提高财政资金的使用效益，并通过宏观调控手段，促进经济平稳较快发展。如果质次价高问题严重，调控效果就会大打折扣。
——政府采购出现质次的原因分析。一是采购需求制定不细致、不到位。采购单位开展政府采购活动，在很大程度上是因为日常工作需要，或者某项具体履职行为的要求。在大多数情况下，采购经办人员对工作情况和任务十分了解，但对具体的采购标的仅限于会使用却不熟知，可能会导致简单粗略地制定采购需求。同时，若采用的是最低价评标法，加上价格是决定性因素，则某些供应商便会有机可乘，即提供最低标准却符合参数要求的产品来谋求中标。如此一来，采购结果可能与预期存在较大差距。例如，有些采购经办人员可以熟练使用电脑，但并不了解电脑的详细参数，于是在简单咨询他人后，就草草出具了一份采购参数。某些供应商为了以最低价格谋求中标（成交），便会尽可能地降低电脑配置来节约成本，最后导致采购人采购的电脑出现质次不满意的情况。
二是部分采购单位对履约验收不重视、不严格。政府采购政策实施多年来，鲜少出现政府采购履约验收不合格的情况。笔者认为，这本身就不是一个好现象。如果履约验收都合格且符合采购要求，那为何会出现令人诟病的质次现象。这无形之中说明了部分采购单位并没有认真负责地进行验收，仅仅是程序性地组织履约验收活动，完成验收工作，签订政府采购合同，甚至存在不验只签的情况，最终导致采购结果不符合要求或者与预期效果差距较大。
——政府采购出现价高的原因分析。一是采购项目预算编制不合理。采购预算编制应当充分考虑采购需求、质量、数量、价格、时间等多方面因素，但在实际操作中，有些部门或单位的采购预算编制过于粗略、不够科学合理。这不仅在一定程度上提高了采购项目的成交价格，而且也可能无法保证采购质量，进而浪费了财政资金。
二是政府采购本身相对特殊。其一，政府采购设计之初对照的是市场平均价格，而非市场最低价格。因此，政府采购的价格一般会处于市场价格的中段。其二，政府采购的成交价格在很大程度上取决于参与投标的供应商。如果都是大型企业，则相对来说服务好、价格高。如果价格优惠的供应商因信息获取不及时等原因未参与采购活动，则最终的成交价格并不会低。其三，政府采购对保修年限普遍要求为3年以上、随时上门服务等。相较于零售市场的商品和服务，这些要求明显较高，无疑会增加采购成本。
开具处方 精准施策
要充分发挥政府采购政策功能，必须以支持经济发展为着力点，进一步改革政府采购制度。为此，笔者结合所在地的有关措施，提出以下建议。
——进一步降低政府采购成本。一是实现政府采购事项“一网通办、全程在线”功能。按照财政部“互联网+政府采购”的建设目标和总体要求，上线启用包含监管部门、采购单位、代理机构和供应商等所有主体、涵盖政府采购全流程、覆盖市县全域的电子化政府采购平台，将编制采购预算、电子开评标、签订采购合同、验收支付货款等事项实现全流程电子化在线办理。供应商无需制作纸质文件，也无需派人赴异地参与采购，在线即可免费获取采购文件、参与采购活动。这些举措在方便各采购主体的同时，也进一步降低了采购人的采购成本。
二是取消不合理收费事项，降低收费标准。为缓解供应商资金压力、充分激发市场活力，可大力开展政府采购保证金清退工作。无论是违规收取的质量保证金，还是逾期未退还的投标保证金与履约保证金，一律限时清退并规定不得再次违规收取或逾期退还。与此同时，还可结合优化政府采购营商环境和稳定经济一揽子政策机遇，出台相关政策，稳步推进免收保证金工作。
——进一步促进政府采购竞争。一是大力推行政府采购意向公开工作。为进一步提高政府采购透明度，让更多的供应商积极参与采购活动，应积极推行采购意向公开工作，保证每个采购项目都能有更多供应商参与竞争。此外，还应注意采购意向公开的具体内容，包括采购需求概况、时限、规格等，避免制度流于形式。
二是主动发挥政府采购政策功能。以支持中小企业发展为例，应严格按照财政部有关要求，采取预留采购份额、价格评审优惠等措施，不折不扣地落实支持中小企业发展政策，提高中小企业参与政府采购的份额占比。在持续完善、优化政策的同时，还应切实解决中小企业面临的实际问题，依法保障中小企业平等参与政府采购活动，促进中小企业健康高质量发展。
——进一步提高政府采购质量。一是持续加强政府采购需求管理。以《政府采购需求管理办法》为主要内容，采用线上线下相结合的方式组织采购单位开展采购培训工作，在解读政策的同时，进一步提升采购单位制定采购需求的能力。此外，可积极与其他先进地市对接，共同探索建立政府采购需求模板，在满足政策法规要求的基础上，进一步简化政府采购程序。
二是持续加强政府采购履约验收环节。进一步夯实采购人主体责任，要求采购人严格按照政府采购合同确定的履约验收方案，对约定事项或采购内容逐一逐项进行验收，并记录好检测、验收情况，出具验收报告。特别是涉及民生、影响较大或技术复杂的采购项目，采购人应聘请第三方专业机构或者受益对象参与验收过程，并依法公示验收情况和结果。同时，严格把控资金支付关，对未经履约验收的项目，不得办理资金支付手续，以期进一步把好政府采购质量关。
改革创新 实现突破
政府采购如何适应时代发展，融入历史进程，从而实现深化改革和可持续发展，是摆在每一级采购监管部门面前的一道考题。笔者认为，要想改变长期以来的传统管理模式，必须吸收和利用一切优秀的管理经验与管理技术。例如，在政府采购预算编制和下达中，时常会遇到项目预算如何编制以及编制多少比较合适的问题。换言之，这既要满足采购项目需求，又不能造成预算虚高，浪费财政资金。结合前面提到的采购预算编制不合理的现象，如不及时解决，将在一定程度上影响政府采购过程，造成采购质次价高的情况发生。
在当前互联网时代，随着信息技术的快速发展和广泛应用，大数据应用已经融入经济社会的各个领域，也将逐渐成为新的生产要素和战略资源。政府采购作为财政工作的重要组成部分，其数字化转型升级也势在必行。因此，笔者认为，可以借着这股“东风”，积极贯彻“智能财政和数字财政”的理念，充分利用大数据来解决政府采购中的问题，让“行业连起来、项目做起来、数据用起来”成为新常态。例如，将历年来的政府采购数据嵌入大数据分析系统，实现汇总分析。
如此一来，可以实现三个突破：一是政府采购预算更加精准。汇总分析同类采购项目的预算价格和中标（成交）价格，进而计算出预算均价，甚至是同类产品的中标（成交）均价。此时，采购单位在编制政府采购预算时就有了参考，预算管理部门下达预算额度时也有了依据，促使政府采购预算更加精细、准确。
二是政府采购价格更加精准。不仅仅局限于已有的采购项目，还可以考虑引入外部价格对同类产品的中标（成交）价格进行比对。将采购价格和市场主流价格及中标（成交）均价进行数据比对，可在一定程度上预警或大幅减少“天价采购”行为，进而降低政府采购成本。
三是政府采购需求更加精准。将政府采购同类项目按模块录入大数据比对系统后，在一定程度上还可以为采购需求标准化、规范化提供支撑。例如，要想比对同类采购项目的价格，则需在相同的参数情况下。当大量的项目数据被录入大数据系统后，便可以归总出共性的项目参数，再将这些参数归纳整理为此类采购项目的需求模板，从而实现政府采购需求标准化的目的。
总之，深化政府采购制度改革，要保持持续的改革创新态势，让政府采购价格从最初的可比到真正的可控，使财政资金的使用更加符合市场经济要求，更加契合经济发展大局，进而为经济社会发展提供强有力的支撑。
（作者单位：山西省阳泉市财政局）
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