【从品目做起①】
聊聊“不重要”的政采品目
编者按：2022年，财政部发布了最新版本的《政府采购品目分类目录》，作了诸多改进，以适应深化政府采购制度改革和预算管理一体化工作的需要。然而，在实践中，很多从业者反映不会用。为了更好地让新版《政府采购品目分类目录》“落地”，本报从本期起特开设“从品目做起”栏目，针对品目如何使用的问题进行答疑解惑。
■ 曹庆峰
在实践中，政府采购品目（以下简称品目）的存在感不强。在很多场合中，品目很容易被忽视，甚至直接被无视。就连在最重要的采购文件中，品目也不是必备要素。但是，若据此来论证品目不重要的话，那就大错特错了。确切地说，品目在政府采购领域相当重要，它是政府采购领域一项重要的基础制度。
品目的基础地位
品目作为一个专用名词，在《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）中首次出现。首次出现在行政法规中，似有与品目的基础地位不相匹配之感。但需要注意的是，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二条第二款在对“政府采购”进行定义时，是否属于集中采购目录是判定项目是否属于政府采购的一项必备要素，其中，品目是构成集中采购目录的基础，因为采购目录的全称是“政府采购品目分类目录”。同时，本条的第五款、第六款和第七款又分别对货物、工程和服务三大品目进行了定义，这三大品目在政府采购体系中还有另一个专用名称——项目属性。对于品目与项目属性的关系，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第七条表述得很清楚：“采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。按照《政府采购品目分类目录》无法确定的，按照有利于采购项目实施的原则确定。”
综合来看，在《政府采购法》第一条阐述了立法宗旨和目的后，品目在《政府采购法》第二条中隐性出现，并且又作为政府采购定义构成的重要基础。
再来看三大品目的定义方式，《政府采购法》对货物类、工程类和服务类三大品目采用不同的定义方式。货物和工程这两类品目采用的是描述式的定义，即：货物是指各种形态和种类的物品；工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等；服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。从数学集合的角度看，服务类品目是货物类品目和工程类品目的补集，三者构成了全集，实现全覆盖。这为品目在政府采购整个制度体系中的基础地位提供了制度保障。
品目的重要应用
如果不能展现自己的重要应用，品目即使拥有基础地位也是枉然。笔者试着梳理了品目的重要应用场景。
两法适用上的校验。政府采购工程以及工程建设有关的货物、服务究竟是适用《政府采购法》，还是适用招标投标法，实践中屡有争议。在两法适用上，品目虽没有“定海神针”的作用，但还是可以发挥校验的作用，来保证其逻辑自证。如政府采购项目若选用工程类品目，则采购方式必定不能采用招标方式，否则就与《实施条例》第七条第一款相冲突。
《政府采购法》的适用。对于分散限额以下的政府采购项目，其品目是否属于集中采购目录，直接决定了该项目是否适用《政府采购法》，也决定了相关供应商能否据此提出质疑与投诉的权利。
另外，是否属于以化整为零方式规避公开招标的认定同样需要品目的“助攻”。根据《实施条例》第二十八条的规定，在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数额标准的，属于以化整为零方式规避公开招标，但项目预算调整或者经批准采用公开招标以外方式采购除外。
采购政策的适用。在政府采购活动实施过程中，项目属性是一项重要因素，直接制约着政府采购相关政策的落实，而品目又是确定项目属性的基础，两者共同确定采购政策的适用。
一是政府采购政策功能的落实。例如，对于政府采购支持中小企业政策，因项目属性的不同，其对供应商的要求也不同。货物类项目，对中小企业的确定按照“穿透式”的要求进行，而对于工程类和服务类项目则无此要求。对于环保节能政策功能的落实则基本依托于品目进行认定。
二是确定价格分的设置。根据87号令的规定，采用招标方式的，货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%，服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%。
采用竞争性磋商的，综合评分法货物项目的价格分值占总分值的比重为30％至60％，服务项目的价格分值占总分值的比重为10％至30％。有特殊情况需要在上述规定范围外设定价格分权重的，应当经本级人民政府财政部门审核同意。
三是确定项目付款的安排。对于货物类和服务类项目，各地的预付款普遍在30%及以上，同时不得预留或收取质量保证金。而对于工程类项目，根据《建设工程价款结算暂行办法》的规定，包工包料工程的预付款按合同约定拨付，原则上预付比例不低于合同金额的10%，不高于合同金额的30%，同时可以预留或收取质量保证金。
政府采购的资源整合。促进全国统一大市场建设列入了《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》第一条所阐述的立法宗旨和目的中，可以预见，随着全国统一大市场建设的推进，政府采购的资源整合将提上日程。如何推进资源整合？笔者认为，品目应该是一个重要抓手。以评审专家资源整合为例，《财政部关于贯彻落实整合建立统一的公共资源交易平台工作方案有关问题的通知》（财库〔2015〕163号）明确要求，按照品目确定全国统一的政府采购评审专家分类标准，以此整合本地区的专家资源。
全面融入财政业务。政府采购只有建立起与其他财政业务的联系才能全面融入财政业务。品目作为政府采购领域实现全覆盖的标准化语言，承担起了政府采购全面融入财政业务的技术使命。通过品目与部门预算经济分类的关联，政府采购实现了向上与预算执行相连；通过品目与《固定资产等资产基础分类与代码》（GB/T 14885）等标准的关联，政府采购实现了向下与资产业务衔接。
品目的未来设想
品目在政府采购领域的基础地位和重要作用决定了品目的完善不是一朝一夕就能完成，就目前来看，以下三项工作应该是需要重点考虑的。
做精做细品目。为适应深化政府采购制度改革和预算管理一体化工作需要，财政部对2013年发布的《政府采购品目分类目录》（财库〔2013〕189号）进行了修订，于2022年发布了新的《政府采购品目分类目录》（财库〔2022〕31号，以下简称《政府采购品目分类目录2022版》）。对照2021年印发《国家标准化发展纲要》的要求，《政府采购品目分类目录2022版》在标准化上主要有了三项改进。
其一，对品目的代码长度进行了标准化，统一由1位拉丁字母和4级代码8位阿拉伯数字组成，改变了以往品目代码长短不一的问题；其二，货物类品目与《固定资产等资产基础分类与代码》（GB/T 14885）统一为一套编码体系，为政府采购与资产管理的有效衔接提供了基础保障；其三，《中央本级政府购买服务指导性目录》的所有目录均已在《政府采购品目分类目录2022版》中体现，为政府购买服务实施政府采购提供了制度保障。
《政府采购品目分类目录2022版》在标准化上虽有了很大改进，但在做精做细上仍有待提高，品目的内涵及品目之间的边界还不是很清晰与明确。最理想的品目设置，用集合的语言描述就是，全部品目的并集构成全集，同一级次的任何两个品目的交集则为空集。只有品目做精做细后，才能为其拓展应用场景打下坚实的制度基础。
拓展应用场景。最近，河南省鲁山县迎宾大道路口城市雕塑工程项目引发舆论关注。究其原因有很多，其中一个就是造价因素。与之类似的长沙雕塑网传其造价仅为17万元，与鲁山雕塑715万元的造价形成了巨大价差。如何充分挖掘同类采购项目的历史成交信息，避免此类问题的再次出现就摆在了我们面前。毕竟2021年全国的政府采购规模已经达到3.64万亿元，如此的数据金矿若不进行充分挖掘，则实在有愧于大数据时代的要求。
根据《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第十条的规定，了解同类采购项目的历史成交信息是采购人开展需求调查的一个重要可选项，如何将此项制度要求落地？在实践中，比如，可以通过搜索标题关键字来查找同类采购项目的历史成交信息。但由于目前采购项目的项目名称命名并没有相应的规范，实践中即使是同类采购项目，其项目名称也未必类似。正如《国家标准化发展纲要》所言，标准是经济活动和社会发展的技术支撑，寻找同类采购项目的历史成交信息也急需一种标准化的手段。品目无疑是当仁不让，因为在政府采购领域，只有品目能满足标准化、全覆盖这两项要求。因此，笔者建议，各级政府采购网除了提供货物类、工程类、服务类这三大品目外，应该还要提供相应的末级品目查询，便于准确快捷地查找同类采购项目的历史成交信息。
品目做精做细为拓展应用场景提供了制度保障，反过来，品目应用场景的不断拓展又为品目做精做细提出更高的要求。两者相互促进，推动着品目的不断完善。
尝试反馈机制。品目虽然如此重要，但在确定品目上，实践中似乎是采购人一家说了算，其他的政府采购当事人，特别是供应商，为其较真的情形在笔者的印象中似乎没有过，实务探讨也难觅其踪迹。这有悖于品目的基础地位和重要作用。因此，在确定品目的过程中，如何调动政府采购当事人的积极性，特别是供应商参与纠错机制，需要全体政采人集思广益与群策群力。只有建立起一整套反馈机制，才能从根本上保障品目使用的正确性，这对于提升采购文件的编制质量，规范政府采购活动，充分发挥政府采购的政策功能，都具有非常重要的意义。
（作者单位：浙江省嘉兴市财政局）
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