【实务操作】
五花八门的证书有必要参与评分吗
■ 李莹
某省不动产权证书和登记证明印制服务项目采购文件发售后，收到A供应商对评分内容提出的质疑，质疑事项为评分标准给予获得印刷类职称证书或职业技能等级证书或职业资格证书相应分值不合法，理由是，印刷类职称已停止评审多年，印刷类职业资格已不在国家最新的职业资格目录内，部分省市尚未开展印刷类职业技能等级认定工作。采购人结合采购需求调研情况对质疑事项进行了答复，但供应商对质疑答复不满意而向财政部门提起投诉。
近年来，随着国家对职业资格许可和认定事项目录的规范整理、相关部门对营商环境的严格要求，在政府采购活动中频繁出现类似针对采购文件“拟投入团队人员获得XX证书”“供应商或产品制造商获得XX证书”类似评分内容的质疑投诉。矛盾点在于，一方面，采购人认为可以通过证书的评价比较，择优选择供应商；另一方面，供应商因为不具有评分条款中的证书而认为采购文件存在歧视性。
各行业形形色色的证书能否用于评分标准？具体如何使用？对于这些问题，业界一直存有争议。笔者结合实际案例，梳理常见证书在评分标准（采用招标与竞争性磋商方式项目的评分标准）中的运用，与同行探讨。
应当将法定资质证书设定为资格条件
对于项目所必需的法定资质证书，应设定为对供应商的资格条件。如食品、药品生产或经营许可证，医疗器械生产或经营许可证，人力资源服务的劳务派遣经营许可证，人力资源服务许可证，保安服务许可证，出版物经营许可证，经营保险经纪业务许可证，办学许可证（培训教育机构）等。上述所列类似证书，均包含“许可”字样或含义，需要向相关管理部门申请审批（或备案）获得，是法律法规规定的行业准入资格。
在实操中，是否可以将与项目需求没有直接关联的资质证书作为评分标准，以证明供应商的综合实力呢？如，造价咨询服务的采购，将供应商具有工程监理资质证书作为加分条款，笔者认为，因证书与采购内容不具有合同履行的相关性，这样的要求并不合适。
但是，存在少数特别的资质证书，既不适宜作为供应商资格条件却又跟项目采购内容密切相关，如，在某信息化建设项目投诉案例中，采购内容包括软硬件购置、硬件集成、软件开发集成，包含少部分电子智能化安装，无法按照《政府采购品目分类目录》确定采购属性，采购人按有利于实施采购原则，将项目确定为货物采购。因此，与项目需求相适应的电子与智能化工程专业承包资质证书作为评分标准，得到了当地财政部门的认可。
对于项目所需产品或人员，若存在行业规定的准入门槛，应将其获得的证书设定为符合性要求，供应商须作实质性响应。如货物类常见的医疗器械产品注册证（备案证）、产品CCC认证证书、中国节能产品认证证书（节能清单中强制采购类）；如服务类常见的注册会计师、保安员、律师、造价工程师等。换言之，对于这类要求，产品获得证书才能合法经营销售，有关人员需要持证上岗，提供的服务（成果）才合法合规。
是否可将与项目没有直接关联的人员准入类证书作为评分标准，同样需要以项目合同履行相关为前提，否则便容易产生争议。如，在物业管理项目中，将经理具有保安员证书作为加分项，这是否与项目特点相适应，还要取决于项目经理管理职能中是否有安保服务内容。
证书作为评分标准应与实际需要相关
将证书应用于评分标准，其应当与项目的具体特点和实际需要相适应、与合同履行相关，这是首要条件。如，在XX单位巡防服务采购项目中，有关供应商投诉称“将项目负责人具有高级职称作为评分项，具有歧视性”，财政部门认定投诉事项成立，理由是，巡防安保服务工作没有对人员职称（专业技术人员的专业技术水平和能力等级称号）有相关要求，采购文件将未明确专业类型的高级职称作为评分内容与服务质量不相适应。
不过，这并不代表高级职称证书就不能应用于政府采购项目的评分标准中，如，开篇提及的特殊产品印制服务项目，对项目负责人拥有印刷类高级职称赋予一定的分数，是对团队专业技术水平、能力的客观评价，能客观反映供应商履约能力，跟实际需要和合同履行相关。
在实践中，面对不同领域五花八门的证书，判断是否与采购项目的具体特点和实际需要相适应、与合同履行相关，需要采购人在编制采购需求时做好充分论证工作。笔者认为，在缺乏客观判断指标的情况下，证书是否满足条件，其一，要看证书内容是否与项目需求有关联，如，高校物业管理服务采购项目，采购文件要求，管理人员具有低压电工操作证和维修电工证，且赋予相应分值，这与合同履行相关。相反，如果购买办公电脑，评分标准设置为，投标人具有信息安全管理体系认证、具有软件企业认证等，这显然与采购的产品质量和服务无关。
其二，要看证书内容是否与项目特点相匹配。如，食堂食材采购项目对供应商具有食品安全管理体系认证、生鲜农产品配送服务认证、供应链安全管理体系认证等证书给予一定的分值，这与项目特点相适应。相反，对于一个普通的国产医疗器械采购项目，将产品取得ROHS环保认证或FDA（美国食品药品监督局）认证证书作为加分内容，或对一个常规的家具采购项目，要求供应商具有FSC（森林管理委员会）木材供应链认证证书并给予加分，均明显与项目特点不相匹配。
其三，政府采购货物、服务类项目，采购人应当重点关注产品质量、供应商服务能力，类似于供应商纳税信用等级证书、高新企业证书、社会责任感企业证书、维权先进单位证书等，与产品质量或服务并无直接关联，不适宜作为评分标准。
证书作为评分标准应当具有合法性、竞争性、普遍适用性
证书申请或办理、证书的颁发标准，不能违反国家有关法律法规、不能违反国家强制性内容，合法性是根本。而参照“货比三家”的招标采购公平竞争性思维，无论是何种证书作为评分标准，都应至少有3家供应商（或产品制造商）拥有资质并能提供，否则容易被判定为对供应商实行差别待遇或歧视待遇。
普遍适用性跟竞争性有相似之处，即证书在行业得到普遍认可并使用，不过，在实践中，也会因为缺乏客观判断指标而发生争议，笔者认为，在是否具有普遍适用性层面，应当注意以下几点内容。
其一，已成为历史的证书不再普遍适用。国家废止的相关证书特别是行政许可证书、已不再开展申请办理或认定工作的证书，如果再使用，既没有法规依据也会对新成立的供应商构成歧视待遇。如，退出最新版《国家职业资格目录》的有关证书、市场监督管理局（原工商行政管理局）评比公示的“守合同重信用”证书等。
不过，根据《关于做好取消部分技能人员职业资格许可认定事项后续工作的通知》《关于做好国家职业资格目录公布实施后技能人员职业资格有关工作的通知》《关于做好水平评价类技能人员职业资格退出目录有关工作的通知》等文件精神得知，一是之前取得的职业资格证书仍然可作为水平能力的证明；二是“要求大力推行职业技能等级认定。遴选发布社会培训评价组织并指导其按规定开展职业技能等级认定，颁发职业技能等级证书，支持劳动者实现技能提升”。因此，笔者认为，在评价项目相关人员的水平能力时，将过去的职业资格证书与技能等级评价证书同时使用（即两者皆可得分），并无不妥。
其二，证书颁发机构应当合法、无门槛。证书颁发机构应当获得国家有关部门的认可（或得到相关部门合法委托），应当是独立、开放且具备评价能力的组织。其公开的评价指标、作出的评价结果，应当是公平公正的，具有一定的权威性，被市场主体承认。
因此，境外认证机构颁发的证书（如FCC电子产品安全认证、Energy Star认证等），企业为自己员工颁发的证书（对企业外员工申请设置限定条件）、协会为自己会员单位颁发的证书（对非会员单位设置限定条件）等，并不具有普遍适用性。
证书颁发机构应当将与证书名称相匹配的评定考核内容向社会公开，从而让相关当事主体判断证书是否与行业工作内容相关、是否与需求相关。
为避免量身定做，证书内容或名称（证书评定内容）不应该具有独占性；如果证书不是唯一机构（如主管部门唯一委托机构）评定颁发，那么，证书发布机构也不宜指定，比如XX技能证书必须为人力资源保障部门颁发。
其三，专利证书、著作权证书、质量管理体系认证证书具有普遍适用性。作为鼓励发明创新以及保护智力成果的专利证书、著作权证书，可视为有助于实现发展社会经济政策目标；对供应商质量保证、环境影响、安全生产等内控管理评定的质量管理体系认证证书（通常仅指质量管理、环境管理、职业健康安全管理），具有普遍适用性，可作为评分标准。但使用时同样要注意证书的内容与项目需求的相关性，是否跟提供的货物、服务质量相关。
其四，培训证书、荣誉奖项证书大多不具备普遍适用性。项目人员取得某些专业培训证书、获得跟项目相关的荣誉奖项证书，理论上是可间接证明项目团队的履约能力，但在用于评分标准时，需要确保证书没有特定区域性（如XX省XX业务培训合格证）、没有特定行业性（如公安部门颁发的优秀安保人员奖）。而类似于先进奖、优秀奖等荣誉证书，更多是一个区域内或系统内的评价，并不具备普遍适用性。另外，运用时也还得判断荣誉证书的内容是否跟项目特点相适应、跟合同履行相关。
证书的申请办理不能对中小企业、新成立企业构成歧视。促进中小企业发展是政府采购政策功能目标之一。按照《中华人民共和国中小企业促进法》第四十条第三款的规定，“政府采购不得在企业股权结构、经营年限、经营规模和财务指标等方面对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇”；按照政府采购相关法律法规等有关规定，注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件、成立年限等均不得作为评审因素。因此，如果证书的申请（获取）条件对上述内容有限制性要求，则变相地将上述因素设定为评审因素，从而构成以不合理条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇的事实。实践中普遍存在需要供应商有一定规模条件、成立年限才具备申请条件的证书，如以A级或星级作为前缀的“重服务守信用单位、重质量守信用单位、诚信经营示范单位、重合同守信用单位、售后服务评价体系”等。
不过，也存在特殊情况需要当事人结合项目本身加以判断。举例如下：
类似本文开始提及的电子与智能化工程专业承包资质证书，作为资格证书申请，行业监督部门对供应商就有一定的门槛要求，包括规模、业绩等指标，而将其作为政府采购货物或服务类评审因素时，便不能因为存在对供应商的规模要求，否定其作为评审因素的合理性。当然，在将此类证书作为评审因素时，笔者认为，不再适宜用资质等级划分供应商优劣，因为此时资质等级的差异与需求不再直接相关，即，拥有某资质证书得分，不宜规定一级、二级资质分别得多少分。
类似ISO质量体系认证证书申请条件，要求申请人提供体系有效运行3个月以上的证明材料，或监管部门出具企业近一年未受行政处罚的证明材料，并不能据此推断是对企业成立年限的要求。笔者认为，一方面，年限自然是以年为单位，要求企业运行几个月的资料并不是年限的规定；另一方面，就“近一年的未受处罚”证明材料，无论是对监督部门出具时间作要求，还是对供应商近一年未受处罚的事实作要求，均是一个大概时间，自企业成立时间至资料递交时间，也包含近一年范围，证书办理机构想必也会接受。
对某些证书的申请，需要具有一定数量的专职人员且相当的工作履历或工作经验（业绩），不能推论为对企业成立年限的要求，因为人员是流动的，人员的从业时间跟企业成立时间无必然联系。
有些证书的申办条件并非法定，由颁发机构作出具体申请要求，是否存在规模性、成立年限等歧视性指标，也取决于发证机构的解释。因此，证书是否存在规模性、成立年限的歧视，必要时也只能依托于发证机构的证明。
总之，笔者认为，各方当事人应该对政府采购货物服务项目中涉及证书的评审因素，有客观的认知和理解，采购人在制定有关证书的评审内容时，要合情更要合法合理。而供应商也不能看到自己不具有的证书便想当然认定采购人存在歧视性行为，而应理性看待采购人的合法需求，合理提出意见建议，同时，也尽可能通过获取必要的证书以提升自身的市场竞争力。
（作者单位：贵州卫虹招标有限公司）
小编有话说
看到上文，一定有不少读者想到了第22号政府采购行政裁决指导性案例。小编先带读者朋友回顾一下该案例：供应商N公司向财政部提起投诉，其中有一项投诉事项为，招标文件将“投标人具有‘信用中国’守信红名单”作为评审因素，属于“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”的情形。经查，财政部认定，将“信用中国”守信红名单作为评审因素没有相关法律法规依据，且名单中包含纳税信用A级纳税人等相关信息，与供应商经营年限及经营范围等挂钩，与《中华人民共和国中小企业促进法》第四十条第三款、《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第二款的规定不符。根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第三十一条第一项的规定，责令重新开展采购活动。
显然，上文和第22号政府采购行政裁决指导性案例都阐明了一个道理：那些与企业的经营规模、经营年限、经营范围相挂钩的证书，如果作为资格条件或评审因素，则与政府采购优化营商环境、促进中小企业发展的相关政策相悖，在实践中应当避免。
在当前优化营商环境、支持中小企业发展的大背景下，采购人不得将任何“花式证书”附加在采购需求和评审因素之上，从而对供应商实行差别待遇、歧视待遇。如项目有特殊需求，采购人可以根据项目特点规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件影响供应商参与公平竞争。
（杨文君）
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