【实务探讨】
单一来源采购不适用质疑投诉程序
■ 孙立杰
质疑投诉制度是政府采购对供应商的救济制度，属于司法救济的范畴，其根本目的是保障参与政府采购活动供应商的合法权益不受非法侵害。单一来源采购作为政府采购方式的一种，是否适用于质疑投诉制度？笔者以一个案例为例展开讨论。
采购人某行政机关甲对某垃圾清运项目组织单一来源采购，项目预算为120万元（当地公开招标数额标准为200万元），单一来源采购对象为当地环卫集团。采购人、采购代理机构在中国政府采购网、所在省级政府采购网发布单一来源采购公示，公示期为4月17日至21日，在公示期间，采购人、采购代理机构、财政部门均未收到书面异议。4月25日，采购人、采购代理机构收到供应商A的书面质疑，称采用单一来源采购方式不符合法律规定，对质疑答复不满意后又向当地财政部门提起投诉。
本案例涉及两个问题，未超过公开招标数额标准的单一来源采购项目是否需要公示？单一来源采购项目是否适用质疑投诉程序？
对于第一个问题，法律法规并未强制未达到公开招标数额标准的单一来源采购项目须进行公示。
政府采购法实施条例第三十八条规定：“达到公开招标数额标准，符合政府采购法第三十一条第一项规定情形，只能从唯一供应商处采购的，采购人应当将采购项目信息和唯一供应商名称在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公示，公示期不得少于5个工作日。”也就是说，对于达到公开招标数额标准，只能从唯一供应商处采购的情形强制要求公示。另外，有关部门向山西省财政厅出具的《关于未达到公开招标数额标准政府采购项目采购方式适用等问题的函》也明确，“此类项目在采购活动开始前，无需获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准，也不用按照政府采购法实施条例第三十八条的规定在省级以上财政部门指定媒体上公示”。在采购实践中，采购人出于提高政府采购透明度、加强社会监督、遏制腐败的需要，在平衡采购效率与公平的前提下，将未达到公开招标数额标准的单一来源采购项目进行公示的做法值得借鉴。
对于第二个问题，单一来源采购项目并不适用于质疑投诉程序。
《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）第十条规定：“供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。”94号令第十一条规定：“提出质疑的供应商应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。”换言之，质疑供应商应当是参与所质疑项目采购活动的供应商，可对采购文件、采购过程、中标或者成交结果提起质疑。在单一来源采购项目中，采购文件并不在公示的内容之中，除拟定的唯一供应商外，其余供应商均无法获得采购文件，因此，不能对采购文件提出质疑。加之其他供应商未参与后续采购活动，也不能对采购过程、中标或成交结果提出质疑。未经质疑，自然也不能提起投诉。
对于单一来源采购项目，《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第三十九条规定：“任何供应商、单位或者个人对采用单一来源采购方式公示有异议的，可以在公示期内将书面意见反馈给采购人、采购代理机构，并同时抄送相关财政部门。”已通过公示期内书面异议的方式保障了供应商的合法权益，单一来源采购方式公示不属于供应商质疑投诉的事项范围，即单一来源采购不适用质疑投诉程序。
参与政府采购的供应商，一定要注意区分不同采购方式的维权途径。除单一来源采购外，框架协议采购在质疑投诉环节上与其他方式也稍有不同。框架协议采购具备明显的两阶段特征，两阶段均可依据94号令提起质疑投诉，但对于第一阶段（公开征集阶段），供应商提出质疑的对象为征集人（即集中采购机构或主管预算单位）；第二阶段（采购合同授予阶段）提出质疑的对象为采购人。要特别注意的是，在第二阶段涉及的三种合同授予方法中，直接选定是法律授予采购人的自由裁量权，不适用质疑投诉程序，只有顺序轮候和二次竞价可以提出质疑投诉。
最后回到本文开始的案例，财政部门审查后，依据94号令二十一条之规定，决定不予受理。但鉴于单一来源采购的特殊性，为保证公平公正，决定启动监督检查程序。经过调查发现，环卫集团前身为事业单位，正处在事业单位改革过程中，并已获得了当地城市环卫的特许经营权。
根据案件发生地《山东省政府购买服务管理实施办法》第二十九条的规定，“符合下列情形之一的政府购买服务项目，可采用单一来源或定向委托方式确定承接主体：（一）在事业单位改革过程中，按照政策规定，在改革过渡期内需要由原事业单位继续承担服务的；或者为推动某类事业单位改革，需要通过政府购买服务方式予以支持的”，财政部门认定采购人采用单一来源采购方式并未违反法律法规。
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