政采法治建设与国家治理现代化
探究政府采购法律法规体系中“法律冲突”问题的适用规则
■ 祝武
1997年出台的《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）为我国政府采购法律法规体系的建立铺上了第一块砖石。随着市场经济的蓬勃发展，我国政府采购法律法规体系已发展成由20余部国家法律法规，200多部财政部颁布的规章、规范性文件，以及不计其数的部门、省市规章制度共同组成的“庞然大物”。
即使是常年处在政府采购一线的工作人员和法律专业的从业人士，也不敢说对所有法律法规了然于胸，更何况并非专业出身的政府采购岗位的工作人员。政府采购庞杂繁复的法律法规体系成了不少从业者难以逾越的大山，而一些法律法规之间的交叉与冲突更是令其无所适从。
针对上述问题，笔者尝试以《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）为依据，对政府采购法律法规体系中“法律冲突”问题的适用规则进行探究。
“法律冲突”相关概念及依据
“法律冲突”是指两个或两个以上的不同法律同时调整一个相同的法律关系而在这些法律之间产生矛盾的社会对象。一般分为国内法“法律冲突”和国际法“法律冲突”。本文所研究的政府采购领域“法律冲突”属于国内法“法律冲突”范围，因此，笔者选用《宪法》和《立法法》作为法律依据。
《立法法》将“法律冲突”分为两种类型：一种发生在下位法与上位法之间，这种纵向法与法之间的“法律冲突”称之为抵触；另一种发生在同一法律位阶之间，这种横向法与法之间的“法律冲突”称之为不一致。
法律适用规则是指，当法与法之间发生冲突时，适法机关如何选择法律的基本要求。法律适用规则其实就是法律规范的选择规则。
政府采购领域“法律冲突”问题成因
——政府采购领域“法律冲突”问题成因特性是两法分立。
政府采购是市场化的产物，但由于我国市场经济起步较晚，对政府采购的认识是在实践中从零开始，逐步摸索深入。一般认为，1997年《建筑法》是中国政府采购法律法规体系中的开端，在20世纪90年代中后期财政支出改革之后，中国政府采购法律法规体系才在实践中逐渐完善。这一历史渊源，直接导致我国形成了1999年颁布的招标投标法与2002年颁布的政府采购法两法分立的局面，即处于相同的法律位阶上出现两部法律，两法的调整范围存在交叉重叠却又各有侧重、相互独立，在监管主体、招标适用条件、信息公开、评审专家来源、废标处理方式等方面存在差异。两法分立构成了我国政府采购领域“法律冲突”的主要原因。
——政府采购领域“法律冲突”问题成因共性是分散立法。
由于中国较为特殊的国情，我国形成了中央统一领导和地方分权的特别立法权限划分体制。具体到政府采购领域，在主管部门财政部以外，各部委、各省市都有一定权限出台政府采购相关规章制度。由于各部门对法律理解和解释存在差异，尤其是两法分立局面下对不同业务领域法律适用规则理解的差异，这种差异反映在规章制度中就形成了“法律冲突”。
“法律冲突”问题适用原则
法律规则主要包括四个原则：高法优于低法、特别法优于一般法、新法优于旧法、变通法优于被变通法。笔者认为，这些原则同样适用于政府采购领域中“法律冲突”问题。
——高法优于低法。高法与低法指的是不同的法所处不同的法律位阶。根据《立法法》第87条至第89条，我国的法律位阶结构是宪法处于最高法律位阶，具有最高的法律效力；法律处于其次的位阶，其效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规、地方性法规与规章的效力以此向下类推。在上述法律位阶和效力层次中，如果下位法与上位法在内容上发生抵触，必须适用上位法。政府采购法和招标投标法均属于法律，其优先级高于财政部颁布的规章，但若两者之间发生冲突，必须适用上位法。
——特别法优于一般法。《立法法》第92条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。但这一条规定并不意味着特别法在所有情况下都优于一般法，因为所有法律都有确定的适用范围，包括主体、行为、事项、时间和地域等，只有在特别法的适用范围内，特别法才优于一般法。政府采购法和招标投标法虽然都属于同一位阶的法律，但两者在招标投标领域内相比较时，招标投标法属于特别法，两者在政府采购领域内比较时，政府采购法属于特别法。特别法与一般法之间的关系，不是一种绝对关系。它是两个法之间进行比较时才被确定的一种相互关系。
——新法优于旧法。《立法法》规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。新法优于旧法，是指当两个法之间在内容上发生冲突，适法机关应当选择适用新制定的法。新法优于旧法规则的应用有一个相同的必要条件，即它只适用同一机关制定的法之间，不适用不同机关或不同法律位阶之间的法律冲突。例如，海南省的政府采购地方性法规与湖北省政府采购的地方性法规规定不一致的，便不适用新法优于旧法规则，应当在各自的管辖范围内适用，原因在于它们属于不同机关制定的法规。
——变通法优于被变通法。根据《宪法》和《立法法》的规定，自治条例和单行条例可以对法律、行政法规和地方性法规作变通规定，经济特区法规可以对法律、行政法规和地方性法规作变通规定。由于政府采购领域对此条不涉及，此处就不加以赘述了。
此外，上述法律适用规则之间发生冲突时，我们应该结合各项规则适用范围加以解读。如，特别法优于一般法与高法优于低法之间发生冲突时，由于前者只适用同一机关，而高法与低法往往是不同机关，因此，应当优先适用高法优于低法规则。特别法优于一般法与新法优于旧法之间发生冲突时，由于两者都符合其适用范围，因此，只能依照《立法法》相关规定，提交有权机关裁决。
政府采购法与招标投标法适用范围研究
根据以上规则，回到政府采购法与招标投标法之间的比较，我们就能发现问题所在。一方面，两者分别属于政府采购领域和招标投标领域的特别法，但在政府采购中的招标投标领域，两者之间又有交叉重叠。另一方面，政府采购法要新于招标投标法，但由于特别法方面的争议，两者之间又涉及特别法优于一般法与新法优于旧法之间发生冲突的情形。
因此，这里我们只能从立法原意上去解读。特别法优于一般法的立法原意是因为对同一事项的规定，特别法的精准性会高于一般法。招标投标法第二条规定，在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。政府采购法第二条和第四条规定，在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。相比较而言，政府采购法在适用范围上更为精准。换言之，笔者认为，应优先采用政府采购法适用范围内的定义，即政府采购工程采用招标方式的，优先适用招标投标法，政府采购工程以外的采用招标方式的，优先适用政府采购法。
随着《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》的两次发布，笔者期待立法部门能从立法层面上给出一个更为权威的解释，也更期待在后续的改革中，政府采购法律能实现真正的统一。
（作者单位：海关总署物资装备采购中心）
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