充分发挥市场决定性作用
——美国联邦政府绿色采购制度对我国的启示
■ 赵勇
美国联邦政府将环境保护法律与采购法律捆绑并形成绿色采购行动，有其特定的历史渊源和政治背景，以及发挥作用的制度、人员能力和文化支撑。从某种意义上说，绿色采购行动本是美国联邦政府在缺乏足够的税收及补贴等其他财政工具支持下，迫不得已地对环保危机进行回应的无奈之举，同时又因其可以扩张政府权力而不断得以推动。在这种情况下，绿色采购制度由于其收益大于成本而得以在美国建立和发展，并在美国、欧盟的推动下成为GPA、联合国国际贸易法委员会《公共采购示范》中认可的内容。反观我国，在权力结构、政府与市场的关系、历史文化传统、政府采购制度的成熟程度、环境问题的主要矛盾等方面与美国即便不是截然相反，也可以说是大相径庭。
第一，我国的权力结构以及长期以来百姓对政府的高度信任，并不存在扩张中央政府权力的压力与动力。
第二，在治理环境问题方面，我国除了政府采购之外，还有很多其他的财政工具供政府选择。
第三，环境问题十分复杂。美国是在大规模的环境立法几十年后才逐步将环保政策纳入采购政策的。而我国对环境问题的重视才刚刚开始，哪些环境问题是最突出的问题？哪些技术和产品应该在政府采购中得到扶持？回答这些问题不是一朝一夕的事情。
第四，我国政府采购制度建立时间不长，在法律法规、市场成熟程度、采购人员素质等方面尚有很大提升空间。在采购制度中加入环保政策，或将增加采购制度的复杂程度、降低采购的透明度，使得绿色采购的目标与时间、质量、价格等采购的基本目标，以及与反腐败、保护国货、扶持中小企业等政策目标之间的关系更加难以权衡。
制度变迁是一个复杂而昂贵的过程，而绿色采购制度的成本不应被忽视。就我国绿色采购制度而言，站在国家的角度，绿色采购行动是有成本的，主要包含以下方面。
立法成本。制定一部符合社会发展规律、符合经济发展要求、符合民众愿望和利益的法律，从立法宗旨、指导思想、基本原则正确定位，再到具体条文比较精良的设计、表述，都要支付巨大成本。首先，一个立法项目的提出，有关部门通常要根据经济、社会和文化发展的需要，对相关问题进行广泛而深入的调查研究。在这个过程中，大量人力、物力、财力的投入，构成一定的成本。其次，法律草案列入立法规划和立法计划之后，进入法定的立法程序进行审议、讨论、修改，往往需要数易其稿。其间的会议、材料等方面的成本支出也是巨大的。
价格成本。由于保护环境的需要，排斥了一部分供应商，削弱了竞争。供应商数量减少后，原有的市场均衡被打破。对于一些产品和服务来说，可能使得完全竞争的市场变为寡头垄断或垄断市场。少数供应商为实现更多利润势必抬高价格，导致采购成本上升。
委托代理成本。针对国家整体而言的成本，对于一些具体单位则可能意味着利润。政策制定机构追求成本的最小化，而具体执行单位追求自己的工资津贴收入、闲暇时间和权利最大化。这必然导致两者的利益冲突，即经济学上的委托-代理关系。在不确定的环境中，委托人不能直接观察到代理人的具体操作行为，同时代理人不能完全控制选择行为后的最终结果，在缺乏有效制度安排的情况下，代理人的行为很可能为追求自身利益而与委托人的利益相违背，从而造成委托代理成本。
当前的绿色采购制度执行状况如何？笔者认为，相关制度的制定和颁布时机可能略显超前，与采购人的普遍需求及市场的实际供应状况存在一定差距。仅从市场的选择来看，每一个从事经济活动的人所采取的经济行为，都是力图以自己的最小经济代价去获取自己的最大经济利益。制度的供需同样具有成本和收益，一种制度的供给和需求也有一个均衡点，这个均衡点上的制度收益和制度成本是相等的，它是在市场供求力量的自发调解下形成的。处于这个均衡点，制度的供给者可以获得最大收益或付出最小成本使制度得以实现。当通过行政力量使制度成本高于收益时，即偏离了均衡点，采购人执行制度的积极性下降，甚至导致制度无法得到实质性响应。
当然，市场并非万能的。由于政府采购程序的专业性，各单位从事具体采购业务的人员对绿色采购的重要性和必要性认识不足，采购人在实践中往往对环境保护缺乏重视，这在一定程度上造成了市场失灵。如何解决这种市场失灵？政府本能的反应往往是直接介入，但笔者认为这只是权益之计。长期而有效的解决办法应当是提升采购人的认识、增强采购人的能力，充分发挥市场的决定性力量。
美国政府环境政策和采购政策的国际化，会在GPA 谈判和气候变化谈判中与我国的内政外交形成“交集”。在这种背景下，应坚持“以我为主”，即从我国实际情况出发，积极主动地参与GPA谈判，审慎稳妥地应对气候变化谈判。事实证明，不顾各国差异性而试图将某些一劳永逸的政策标准盲目套用在全体发展中国家身上的做法是没有效率的。
（作者系国际关系学院公共市场与政府采购研究所所长，本文节选自作者《从美国联邦政府绿色采购制度看美国国家治理》一书）
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