【政府采购国际规则之“新动向”】
世界银行“采购规则”为我国政采发展树立“风向标”
■ 姜爱华
从《贷款采购指南》到《采购指南》，再到《项目新采购框架和规章》，世界银行的“采购规则”历经“千山万水”“千头万绪”，于2016年正式敲定了最新版本，其对“物有所值”等理念的强调，对电子采购系统规定的增补以及对采购程序的细化，也为我国政府采购的发展树立了“风向标”。
一、世界银行“采购规则”的发展历程
世界银行在1964年制定了《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南》（Guidelines：Procurement Under IBRD Loans And IDA Credits）（以下简称《贷款采购指南》），随后，其不断进行修改和完善，并于1985年作了最大的一次修改，1996年1月和8月又作了两次补充修改，修订后的《贷款采购指南》分为三个部分，另外还有四个附件。2006年10月又作了进一步的修改，主要涉及合格性和欺诈与腐败条款。
2011年世界银行的采购规则进行了比较大的修改，名称改为《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信用、资助的货物、工程和非咨询服务采购指南》（Guidelines：Procurement Of Goods, Works, And Non-Consulting Services Under IBRD Loans And IDA Credits & Grants By World Bank Borrowers）（以下简称《采购指南》），2014年又进行了细微的修改。
2016年6月28日，世界银行正式公布了新版采购规则——《项目新采购框架和规章》（New Procurement Framework and Regulations for Projects），并于当年7月1日起生效。其主要包含了“采购政策”“采购规章”“采购指令”“采购程序”四个部分，下面针对四大部分予以整理，并着重分析第二部分——“世界银行对于投资项目融资借款人的采购规章”。
二、2016年世界银行“采购规则”的变化
（一）《世界银行采购政策》的主要变化
第一，公共采购以实现“物有所值”为结果导向。采购不再是在一系列制度规范基础上的硬性操作，而是为了每笔贷款的特定目的而进行的资源优化配置，以实现货币效用最大化；第二，新增“物有所值”和“诚信”两大核心原则；第三，归集了五大治理理念。明确规定“责任制”“利益冲突“合格性”“投诉与合同相关的沟通”“不服从情形”五项治理理念。
（二）《世界银行采购规章》的主要变化
第一，将咨询服务纳入采购范围；第二，治理方法上有具体变化，《世界银行采购规章》规定了9项采购治理方法，以期和《世界银行采购政策》中的采购理念相吻合；第三，要求对每个采购项目进行PPSD（德国的一个动态分析软件）战略分析并制定采购计划；第四，涉及具体采购规定的变化。规范了国内采购程序的适用性要求，新增对于电子采购系统、租赁财产、采购二手货物、可持续采购、价值工程、保密信息、公开评估信息、沟通、标准采购文件、部分合同类型、国际贸易术语，“两信封”开标和评标标准的规定，量化对国货或者国内企业的最大优惠，增加了拒绝所有咨询服务投标、工程和设备严重不平衡报价或前重后轻投标、非正常低价投标、最有利投标作为决标标准、对合同授予意愿通知、缓冲期、合同授予公开通知，借款人对合同管理与采购过程记录的规定；第六，细化采购方式及其适用情形。明确定义货物、工程及非咨询服务的四大类选择方式，规范了货物、工程、非咨询服务领域所有可用的市场路径选择，明确规定了货物、工程、非咨询服务领域十大类典型选择安排，新增了对于咨询服务的相关规定。
（三）《世界银行采购指令》的主要变化
强化采购风险的评估与监督机制；明确了世界银行采购相关职能的分配；明确了需要考虑机构间利益冲突；采购相关的投诉或合同纠纷处理要及时、公平、透明；对借款人在采购能力建设方面给予支持。
（四）《世界银行采购程序》的主要变化
《世界银行程序：投资项目融资下的采购以及其他操作性采购事项》（Bank Procedure：Procurement In IPF And Other Operational Procurement Matters）阐述了由世界银行投资项目融资操作下的具体程序化操作指南和其他操作性采购事项。它用来补充《世界银行采购政策》和《世界银行采购指令》，是指令的细化。
三、世界银行“采购规则”修订对我国的启示
（一）重视政府采购制度中政策功能的实现
可持续公共采购是各国普遍用于推动低碳经济模式发展、促进低碳社会形成的重要途径。世界银行在新框架中也制定了专门的附件用以规定可持续采购。可持续采购可以按照一定可衡量的标准应用于不同的采购程序。由此借鉴，我国可根据采购的必要步骤予以考虑：
首先，编制公共采购预算时，需划定必要的且急需执行的采购预算，以实现对公共采购的“源头控制”；其次，在编制采购文件时提出功能、技术、资源等具体要求，让符合可持续规定的供应商参与投标；再次，供应商资格审查时对于那些社会业绩突出但盈利能力有限的企业予以适当优待，确保其资格审查可以入围；最后，评标环节鼓励多因素综合评标方法替代价格定标，将公共采购的社会和环境保护责任作为基本要求加以考虑。另外，在合同签订过程中，应与中标供应商协调，就包装、运输和产品废气处理等方面提出可持续要求。在交付后，应邀请环保组织等第三方机构对整体采购过程、可持续产品使用状况、废弃处置等情况予以评估，并将结果予以公示。
（二）完善采购全过程评估机制，倡导“物有所值”
对于采购全过程的衡量要以“物有所值”为原则。要实现这一目标，有如下几点途径：如，公布明确科学的采购需求标准；制定最佳采购计划；设计透明、竞争的采购程序；引入对采购结果的第三方评估。
（三）增加采购人的采购裁量权
如果政府采购中采购人没有任何裁量权，特别是在公开招标采购方式中，很容易出现其被动接受评标委员会的评标结果，使得招标不能满足招标人的需要，甚至给招标人带来风险。因此，在政府采购制度中，在保证公开透明的前提下，给予采购人一定的裁量权是必要的，如果采购人认为投标人的投标是不合适的，可以采取增加保证金数额、要求投标人给予解释甚至拒绝接受投标等来使风险最小化。
（四）推进政府采购制度的透明化建设
推进政府采购制度透明化，要从横向扩大公开的范围，从纵向增加公开的内容方面着手。要强化合同授予前、合同授予及合同履行的全过程监督；要强化对采购人、采购代理机构及供应商等不同采购当事人的全方位监督。从招标公告到投标、开标、评标、中标及合同授予这一系列采购活动，每一过程的信息都要求及时公布并予以公示。
（五）采购流程更加科学化和精细化
世界银行的新采购框架对于各类不同情形的定义或各种例外情况的表述更加条理清晰，不以冗长的段落叙述，而是以简短分条叙述的方式予以规定。例如，对于采购方法的选择，可以根据当次采购的性质和所处市场现状，按表格清楚地予以对应，不容易再出现随意使用采购方法的情形。又如，对国内优惠进行量化规定，防止优惠力度的滥用，既增强了国际市场的公平与透明度，又对国内企业有了更强的制度保障。再如，可对错误采购的情形或不合格主体的认定作具体限定，一方面方便事前审查；另一方面，避免制度层面的灰色地带。
（六）政府采购规则要兼顾采购刚性和灵活性
世界银行新框架在规范招标采购的同时，也照顾到采购的灵活性，从而使得采购规则“刚柔并济”。这实际上与其倡导的“物有所值”原则是一致的。政府采购规则如果过于刚性，很容易走向只以价格论成败的采购取向。
（七）推进政府采购制度的标准化建设
标准化建设是提高采购效率、推进采购透明化的重要手段，这一方面，世界银行也在极力推动。在标准化建设方面，首当其冲的是要制定标准化的采购文件，还要推进采购程序的标准化建设。
（八）发展电子化采购
电子采购必定是大数据时代的发展趋势，世界银行开始采用采购信息交换情况系统跟踪。从框架上说，首先需要一个共享便捷的办公自动化系统；再者电子支付系统和电子招标系统要做好技术支持；进而建立一个可以即时记录谈判过程的采购方与供应方之间的“双方互动系统”；最后，要建立实时更新的政府电子采购网站以提供充分的采购信息。
（九）将采购程序管理延伸至合同管理
世界银行新框架高度重视合同管理。一方面，世界银行更多地参与到高风险高价值的合同管理以确保实现最佳结果；另一方面，新增了缓冲期的规定，对解决采购相关投诉的能力有了明显的保证，能够及时应对合同授予过程中的任何问题。并且，世界银行要求，对于采购相关投诉的处理应及时、透明，这也表明了世界银行监管从采购过程延伸到结果管理。政府采购制度是一个完整的制度体系，未来的设计中也要加强合同管理。
（作者单位：中央财经大学财政税务学院）
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