四问集采目录

编者按：

紧贴实践、围绕社会经济重心适时调整是政府集中采购目录最鲜明的特性。“放管服”改革对集采目录的调整和执行提出新要求，也促使政府采购进一步提速增效，更好地发挥宏观调控功能。本版特梳理了集采目录品目范围、限额标准、执行年限等问题，与业内同仁探讨。

四问集采目录

★集采目录的“盘子”该有多大？

政府集中采购目录及标准与集中采购范围密切相关，集中程度过高或过低，都不利于我国政府采购制度的健康发展。围绕集采目录的范围问题，此前业内存在“大目录”和“小目录”两种观点。在简政放权、优化服务的大背景下，“抓大放小、提高效率”逐渐成为业界确定集采目录范围的共识。

我国集中采购分为集中采购机构的采购和部门集中采购。关于集采目录内容，《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）第三条第二款细化了《政府采购法》对“通用项目”的规定，明确“技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目，列为集中采购机构采购目录”，这主要指跨部门的通用商品及日常服务项目等，如计算机、计算机软件、打印机、复印机、扫描仪等办公设备，单独的装修、修缮、拆除等工程，车辆的维修、保养、加油、保险，会议，工程监理、物业管理等服务；不具备批量的特殊项目则不宜列入集中采购机构采购项目，如需要定制的或二次开发的软件、专用打印机、专用扫描仪等不具备通用性的项目。

实践中，各地在确定集中采购机构采购项目时，掌握的尺度不同、标准不一，有的为了片面扩大集中采购规模，没有按照“通用性”要求并兼顾集中采购机构人员状况统筹考虑纳入集中采购项目，而是将部分非通用的项目也列入了集中采购机构采购项目，同时为了便于操作和如期完成采购任务，又大量采取协议供货、定点采购的方式将本应集中采购的项目分散化，导致集中采购失去了自身的优势和特点。《条例》实施后，越来越多的地区按照《条例》要求归并调整集采机构采购项目，合理确定集采范围，同时根据社会经济发展和采购频次、采购数量动态增减具体品目，增强了集采目录的执行效力。

★分散采购限额提高，会否降低采购规模？

近年来，中央单位集采目录及多数省市集采目录不同程度调高了分散采购限额标准。如，《中央预算单位2017-2018年政府集中采购目录及标准》将货物、服务项目的分散采购限额标准由原来的50万元提高到100万元，将工程项目的分散采购限额标准由原来的60万元提高到120万元；2017年浙江省省级货物、服务类分散采购限额标准由10万元提高到20万元。

分散采购主要针对未列入集中采购目录内的采购对象，其便捷性、高效性要优于集中采购。一般而言，这些采购对象既不是适用于所有采购主体的通用物资，也不是本部门、本系统内的通用物资，通常属于各预算单位有特殊需要的采购对象。出于及时满足采购人需求以及近年来物价上涨等因素的考虑，提高分散采购限额标准有其必要性。

静态地看，提高分散采购限额标准似乎会直接减小政府采购规模，但如果动态考虑，随着政府采购改革的深入推进，越来越多的事项被纳入政府采购，特别是随着政府购买服务改革的推进，多样化的社会公共服务将充实政府采购的范围，采购规模仍将保持上涨趋势。最近几年各地也在不断提高分散采购限额标准，但采购规模仍保持了较高幅度的上涨，由此可见一斑。

从国际上看，欧美等国家政府采购发展大多经历了“分散-集中-集中与分散相结合”的过程。刚开始由分散到集中，是为了形成批量、发挥规模优势、防止腐败，有了一定基础后逐渐开始发挥政府采购的政策功能。在操作模式成熟、法制完备的适当时机，再根据实际需要降低集中程度，提高操作的灵活性。我国政府采购法律规定，政府采购实行集中采购与分散采购相结合的采购模式，其中集中采购模式是政府采购的主要方式。但是，随着市场和采购规模的发展，灵活性和便利操作的需求也越来越高，分散采购所占的比重或将进一步扩大。

不过，需要注意的是，在条件成熟时，政府采购管理由集中走向分散，并不是放松监管，而是对监管提出了更高要求，即由过去的审核审批管理转向服务管理。这一变化不仅是政府职能转变、“放管服”改革推进的结果，同时也对政府职能转变、“放管服”改革提出新的要求。

★公开招标数额标准多高合适？

公开招标数额标准设置是否合理，对政府采购的经济效益和资金效率有着重要影响。公开招标数额标准过低会导致供应商参与积极性不高，同时，由于公开招标过于重视程序、周期太长，公平与效率难以兼顾。近年来，各地政府不断提高公开招标数额标准，以适应简政放权、提高效率以及单次政府采购规模上升的现实需要。更重要的是，公开招标“一体独大”格局的改变，为其他采购方式的运用提供了空间，推动着政府采购制度的自我完善和内生长。

以中央及地方最新一期集采目录为例，除《中央预算单位2017-2018年政府集中采购目录及标准》将货物、服务项目公开招标数额标准由原来的120万元提高到200万元外，部分省份的公开招标数额标准也有所提升，且根据本行政区域内各级政府采购规模、财政支出水平等分别确定了市、县级公开招标数额标准。如，河北省将货物、服务公开招标数额标准由原来的“省级120万元、设区市级100万元、县（市、区）级80万元”提高到“省级200万元、设区市级150万元、县（市、区）级100万元”。湖北省也规定，2017年省级货物、服务公开招标数额标准由此前的100万元提高到200万元，市、县级货物、服务公开招标限额标准为100万元。

据调查，目前天津、河北、上海、江苏、山东、湖北、重庆、云南、广东等省份（不考虑市县级）公开招标数额标准均为200万元。从横向上看，各省公开招标数额标准渐趋统一；从纵向上看，北京、天津、上海、江苏、广东两期集采目录中公开招标数额标准均稳定在200万元。而为何限定为200万元，云南省财政厅相关负责人介绍，根据对近几年该省省级各部门政府采购100万元及以上货物、服务项目的统计，200万元以下的项目占比近40%，采购金额占比则不足10%，故该省将省级公开招标数额标准由此前的100万元调整为200万元。专家指出，或许这是我国公开招标数额标准较为合理的一个数值，不过仍有待实践检验。此外，考虑到目前我国正在进行GPA谈判，公开招标数额标准还应尽可能与国际接轨，以利于谈判的顺利展开。

★目录执行周期多长为宜？

现行目录及标准执行的周期一般为1年或两年，也有个别地区为5年。

对此，不少专家建议以1年为宜。随着社会经济的发展，政府采购范围、实际采购需求也在不断变化，有必要及时调整目录内容。如，按照中办、国办《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）有关规定，不少省份将中央高校、科研院所科研仪器设备调出集采目录。黑龙江省2017年度省级集采目录新增品目多达100余个，仅服务类便新增维修和保养服务、翻译服务、工程勘探服务、装修设计服务、工程造价咨询服务、公共设施管理服务等多个。

考虑到部分采购项目周期较长和政府集采运行的稳定性，也有专家认为，集采目录不宜频繁变动，否则不利于集采机构的工作和政策执行的连续性，也不利于监管机构对项目的实施过程进行监督管理。集采目录是否调整不应以年限为标准，而应以社会经济发展形势的变化和采购人的现实需要为依据。因此，可制定较长期限的集采目录，一年或半年内动态调整。

（楚桥）

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