直击两会现场 传递两会声音——问计PPP

直击两会现场  传递两会声音

编者按：又是一年两会时，又是一年新期盼。来自全国各地的代表、委员共聚一堂，商国是话民情。国家未来如何发展、百姓生活如何改善，一幅幅蓝图早在代表委员胸中勾勒。我们的前方记者，直击两会现场，传递两会声音。通过记者的辛苦采访，本期专题就PPP领域、政府采购领域、国计民生领域等热点话题，把建议提案里的呼声观点，把代表委员们的长期实践和理性思考的精华，呈现给大家。

问计PPP

深化政府与社会资本合作 扩大有效投资

今年，财政部将继续践行供给侧结构改革要求，在“抓落地”和“强规范”上下功夫，加强金融支持和引导，加大政策扶持力度，形成PPP项目加快落地态势

本报讯 记者柳青报道 十二届全国人民代表大会五次会议3月5日在人民大会堂召开。李克强总理在政府工作报告中提出，深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”。

2015年, 政府和社会资本合作第一次出现在政府工作报告中:“在基础设施、公共事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式。”2016年，李克强总理在政府工作报告中提出：“发挥有效投资对稳增长调结构的关键作用，中央预算内投资增加到5000亿元。同时完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。”在今年的政府工作报告中，李克强总理指出，积极扩大有效投资。引导资金更多投向补短板、调结构、促创新、惠民生的领域。今年要完成铁路建设投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元，再开工15项重大水利工程，继续加强轨道交通、民用航空、电信基础设施等重大项目建设。中央预算内投资安排5076亿元。落实和完善促进民间投资的政策措施。深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”。PPP已经成为引领经济发展新常态的新模式、新动力。

在公共服务领域推广政府与社会基本合作（PPP）模式，是党中央、国务院确定的一项重大改革任务，也是国务院督办的改革任务。2013年底以来，财政部立足于全面深化改革大局，大力推广PPP工作。2016年，财政部深入贯彻落实中央领导批示和国务院常务会议要求，积极会同有关部门深入推进PPP改革，加快推进PPP立法，不断完善制度体系，保障项目实施质量。联合19部委推出第三批516个PPP示范项目，计划投资额1.17万亿元。联合10家金融机构设立1800亿元中国PPP基金，推动基金当年完成517亿元投资额度。对已落地、符合条件的42个示范项目拨付中央财政PPP以奖代补资金2.6亿元。

2016年，PPP的改革成效不断发挥，思想理念逐步树立，“法律规范+管理制度+操作指引”三位一体的制度体系逐步建立，PPP项目迎来了“落地年”。至2016年底，全国PPP综合信息平台入库项目11,260个，总投资13.5万亿元，签约进入执行阶段的项目1,351个，总投资2.2万亿元，落地率32.0%。743个财政部示范项目中，签约进入执行阶段的示范项目363个，总投资9,380亿元，落地率为49.8%。

随着项目逐步落地，PPP也开始显现出良好的经济效益和社会效应，实现了“少花钱、多办事、办好事”的目标，开创了助力经济社会发展的新局面，一方面，激发市场发展活力，支持企业转型升级，有效拉动投资，发挥了积极的稳增长作用。另一方面，提升公共服务供给质量，在实现惠民生的同时，促进政府职能转变，提高公共管理水平。

据了解，对于当前PPP工作面临的法律法规不健全、能力建设不到位、项目实施不规范等挑战，财政部表示，将坚持问题导向，有针对性地采取相应措施，并取得了初步成效。2017年，财政部将继续践行供给侧结构改革要求，深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，以实现“稳增长、促改革”为政策目标，大力推进PPP改革工作，在“抓落地”和“强规范”上下功夫，加强金融支持和引导，加大政策扶持力度，形成PPP项目加快落地态势，强化项目规范实施，推动实现我国公共服务供给质量和效率的整体跃升。

丁时勇委员：

规范推进PPP模式要有四大“抓手”

本报讯 记者耿丹丹报道 3月4日，全国政协委员、致公党重庆市委副主委、重庆市审计局副局长丁时勇在主题为《规范推进PPP模式提升公共服务能力》的发言中表示，要规范推进PPP模式以提升公共服务能力。

在中国经济发展进入“新常态”，全面深化改革稳步推进的背景下，PPP模式已逐渐成为我国基础设施建设领域投融资改革的重要方向。然而，他表示，由于相关法规体系不健全，地方政府在推进PPP模式时呈现出流程个案化、管理分散化、合同非标准化和分歧解决机制不完善等问题，实施中凸显社会资本参与难、合作项目选择难、确定边界条件难、政府监管到位难等问题。

因此，他建议，严把PPP项目“入口”关，在项目适用领域界定上，严格限定在符合中央、地方党委政府有关文件规定的公共项目，优先在商业模式清晰、现金流稳定、资源能平衡的公共基础设施和公共服务领域推进PPP模式。

同时，监管机制要明。如，强化招投标管理，对社会投资人引入、资产或股权转让和出售必须采用公开方式，对资源配置、财政补贴等要让市场发现价格；加强对项目全程跟踪监管，建立项目建设全过程造价跟踪审计、运营收支全过程跟踪审计制度，加强项目建设造价和运营成本监控，建立项目建设质量标准、运营标准和安全评价制度，确保公共产品或服务供给的质量、效率和延续性。

他建议，评价论证要实。在确定项目总投资前应经过规划、设计、论证，并通过资格预审、公开招投标等竞争引入社会投资人，以控制项目投资；对涉及公共产品或服务的收费定价，应引入第三方评估，通过对运营全成本的测算，合理确定收费标准，并建立动态调整机制；综合运用定性定量相结合的方法，合理界定PPP项目的财政支出责任，加强政府财政承受能力论证，防止变相融资，严防保底承诺、回购安排、明股实债等情况的出现，避免形成政府隐性债务。

此外，权责界定要细。按照“风险共担、收益共享、交易公平、诚信守约”原则，确定双方权利义务，政府既要充分调动社会资本参与的积极性，又要防止不合理让利或不当利益输送，并在签订的合约中对利益风险、价格调整、违约、提前终止等关键内容和核心条款作出明确规定。

农工党中央：

创新环保领域PPP模式 推动产业转型发展

本报讯 记者耿丹丹报道 3月4日，农工党中央公布了《关于创新环境PPP模式推动环保产业转型发展的建议》，提出在大力推进环保领域PPP模式的同时，重点强化投资回报机制与治理模式创新，建立健全依效付费机制，加速环保产业从工程服务为主向效果服务转型升级，更好地适应以环境质量改善为核心的环境管理要求。

“十三五”规划对发展绿色环保产业进行专章部署，提出促进节能环保产业发展壮大。但是环保产业发展现实存在市场空间有限、准入门槛低，环保企业技术与模式创新动力不足、同质化竞争严重，民间资本融资难等问题，制约了环保产业健康、持续、快速发展。截至2016年底，纳入财政部PPP综合信息平台项目库的环境类PPP项目达2042个，投资额为1.44万亿元，分别占入库PPP项目总数和投资总额的18.1%和10.7%。

为此，《建议》提出，要创新环境PPP项目投资回报机制，释放环保产业现实市场。环境PPP项目公益性较强，大多数领域均以政府付费为主。实现环境保护目标的投资需求巨大，但有限的政府支付能力决定了当前现实环保市场的局限性，创新环境PPP项目投资回报机制，减轻政府财政支付压力，将有效推进环保产业现实市场的扩容。将环境治理作为释放环境资源价值的渠道，积极推进资源组合开发模式，将环境治理与周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的资源开发项目组合，如山水林田湖生态修复与全域旅游开发相结合，土壤修复与土地开发、耕地占补平衡等相结合，实现环保产业与其他产业的融合发展，吸引社会资本投入生态环境保护领域。在垃圾处置、农作物秸秆、畜禽养殖粪便治理以及水资源短缺地区的污水处理回用等领域大力推行资源化处理技术，形成新的投资回报渠道，降低政府财政支付规模，释放由于政府支付能力不足造成的潜在市场空间。

在模式创新上，《建议》提出要提升环保企业创新动力。PPP模式中的定价与调价机制应充分考虑社会资本由于环境治理模式与技术创新带来的成本下降问题，将由此形成的盈利让利于社会资本。鼓励企业积极推进环境治理模式创新，在农村垃圾处理中推行就地资源化模式，降低农村生活垃圾治理的转运成本。推行“互联网+”模式，对污水、垃圾处理等收运与运营过程进行实时控制，降低运营投入，提高管理效率。以整市或整县为单元推行PPP模式，对农村生活污水处理、垃圾收运处置、畜禽养殖污染治理等按行业进行打包，选择专业的社会资本投资建设及运营，强化规模效应，降低社会资本运营单个项目的风险。

在专业技术提升方面，《建议》指出，强化环境PPP项目依效付费机制，倒逼环保产业市场准入门槛提高。推行依效付费机制符合环境质量改善为核心的环境管理要求，同时倒逼环保产业市场准入门槛的提高，提升环保企业技术研发与创新动力。在环境PPP项目实施方案与物有所值评估审查等环节，环保部门要对环境PPP项目的环境效果与依效付费机制进行重点审核，对于尚未考虑绩效考核或依效付费机制不合理的环境PPP项目，不予纳入财政部和国家发改委PPP项目库。在社会资本采购评审环节，加大对环境PPP项目技术方案与环境效果的评价分值，在确保环境效果的同时，提高社会资本专业技术门槛，提高环保企业技术研发动力。

为了推进环境PPP项目金融创新，激发市场活力。《建议》指出，在国家和地方层面研究设立金融机构投入为主、政府引导为辅、市场化运作的环境保护基金，采用债权为主的使用方式，政府以无息投入让利于社会资本方，重点支持采用PPP模式的环境治理与生态保护项目，降低环境PPP项目社会资本融资成本。鼓励环境金融服务创新，支持开展排污权、收费权、政府购买服务协议及特许权协议项下收益质押担保融资，探索开展污水垃圾处理服务项目预期收益质押融资，缓解社会资本项目融资难。

同时，《建议》指出，建立环境PPP项目公司税费优惠政策，提高社会资本的积极性。研究出台支持环境PPP项目的税收优惠政策，在PPP项目公司成立阶段和执行到期阶段的资产交易转让两个环节适度给予PPP项目税收优惠，加大增值税、企业所得税、契税等主体税种税收政策优惠力度，以降低PPP项目公司经营成本和投资风险，保障投资者合理回报，提高社会资本参与环境PPP项目的积极性。环境PPP项目公司以其税后利润直接投资于本企业增加注册资本，或作为资本股权投资其他PPP项目，经营期不少于5年的，可按不少于40%的比例退还其再投资部分已缴纳的企业所得税税款。

《建议》还对开展环境PPP模式与政策创新试点，打造创新经济集聚发展新格局进行预期展望。《建议》指出，在全国范围内选取部分积极性高、创新能力强、环境治理需求大、环保产业发展基础好的地区作为试点，支持开展环境PPP项目投资回报机制、环境治理模式、依效付费机制、绿色金融服务等创新改革，在环保不同领域、不同模式方面树立标杆，培育新业态、新模式，将试点地区打造为环保产业集聚发展的试验田与策源地。

周秉建委员：

加快推进建立PPP统一、规范、透明大市场

本报讯 记者柳青报道 “目前，PPP改革仍存在一些亟待解决的‘瓶颈’问题，例如观念转变不到位，改革发展不平衡，民营资本参与率不高，项目实施不规范等。最根本的是顶层设计，即尚未从法律制度层面建立统一、规范、透明大市场。”3月3日，在北京昆泰宾馆，全国政协委员周秉建给记者介绍了她两会期间带来的一份《关于加快建立PPP统一、规范、透明大市场的建议》。

2014年以来，PPP已经成为国家政治与经济生活中的重要话题。周秉建认为，作为一种市场化、社会化的公共服务供给管理方式，PPP是一次以供给侧结构性改革为主、政府需求拉动为辅的体制机制变革，旨在通过转变政府职能、放宽市场准入，充分利用政府财政资源杠杆撬动作用，激励多种市场主体通过公平竞争方式增加、优化公共产品公共服务供给与管理，满足人民群众不断提高的多样化高品质公共服务需求。“目前，我国PPP改革已经成效初显，PPP项目投资数量多、规模大、落地率较高。”

但改革进入深水区，各种挑战也接踵而来。周秉建认为，我国公共服务领域存在“各自为政，各管一摊”的现象，导致市场主体良莠不齐，甚至出现“劣币驱逐良币”，PPP法律体系“上位法缺失，下位法冲突”，增加了PPP实践的适用难度，明股实债、变相融资等伪PPP借机抬头。PPP操作流程中部分信息“犹抱琵琶半遮面”，地方政府和社会资本之间的信息不对称加上地位悬殊导致“结构性”困境为部分官员寻租留空，民营企业望而却步，严重阻碍PPP改革推进。

针对这些情况，周秉建提出了两点建议：一是加快推进PPP立法进程。“目前，政府、市场以及公众三方对于PPP立法呼声高涨。2016年国务院第140次常务会议已明确由国务院法制办牵头制定PPP条例。时隔半年，仍未动静。建议进一步加快PPP条例制定和出台进程，立法中要坚持统一规范、公开透明的PPP大市场。”二是由财政部牵头PPP改革工作。据了解，2014年以来，财政部按照全面深化改革方案分工，着力推进PPP改革，已建立了一套行之有效的PPP制度体系和机构设置，全国大多省份也都是由财政牵头，由财政部建立的全国PPP综合信息平台上包含了项目管理、信息发布和交易对接功能，并且取得有效发挥。在物有所值评价，财政承受能力论证保证PPP改革的促发展与防风险并重等方面，财政部统筹推进的PPP改革三年成果超过预期。鉴于此，周秉建在提交的这份建议中强调，要在立法中明确由财政部牵头、各部门分工协调的职责，做到分工不分治，分工不分家，推动PPP改革行稳致远。

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