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那些藏于采购生命周期中的细节(中)

栏目: 理论探索,电子报 时间:2016-01-25 19:08:21 发布:管理员 分享到:
【摘要】

·解析世界银行《公共采购基准研究2016》·

世界银行针对77个国家与地区采购系统进行评价分析后发布的《公共采购基准研究2016》有哪些“亮点”

那些藏于采购生命周期中的细节(中)


每年,全球公共采购的总市值约950亿美金。其中,发展中国家每年大约会花费8200亿美金用于采购工程、货物与服务,这些开支也许会用于为贫困地区的人们采购谷物粮食,或是为城市搭建输电网络,政府采购甚至占据了政府总支出的50%以上。“公共采购在透明且高效的方式运行下,将会显著改善人们的生活和生存环境。公共采购若能被善用,将会成为经济发展的强力催化剂,同时会为人们带来更好的公共服务。”世界银行全球指标小组负责人 Augusto Lopez-Claros如此评价道。

世界银行发布的《公共采购基准研究2016》是针对77个国家与地区采购系统进行的评价,从私人部门视角对公共采购整体生命周期进行了研究分析。上期我们着重介绍了各经济体采购流程中的竞标准备与投标环节表现,这期,我们将继续围绕评标及合同授予及履约环节进行解读,以期在公共采购体系未来发展趋势方面探寻到新的信息。

评标阶段

在乌干达的坎帕拉,有一种被称作boda-boda的摩的,这种交通工具虽然是坎帕拉人出行中躲避交通堵塞的不错选择,但因其在道路上缺乏规则,时常会给行人与其他司机带来困扰。坎帕拉政府有心解决道路拥堵问题,却又不得不受困于新修道路所需的巨额资金,于是最终决定采购大量交通信号设施,并对这个项目进行招标。

很快,坎帕拉采购机构收到了六份标书,其中就有一家专业生产各种信号灯的企业,这家企业还兼有设计与生产能力,他们对赢得标的有着十足信心。但还是不放心政府是否会将其考虑在内,以及能否被邀请参加开标环节?开评标环节会被记录在案吗?带着这些问题,让我们一起走近各经济体的开评标环节。

在采购流程中的第三阶段,即评标阶段,采购实体会对供应商投标内容进行评估。无论在哪个国家,开评标环节都必须是透明的,尤其是评标环节中对技术参数及其他授予准则的审核都需要符合规则与标准。对很多供应商来说,他们会认为开评标阶段是决定其是否能中标的关键,倘若该国采购立法环节中未对这些细节加以明确,或采购代理机构在执行中不能保证采购的公开透明,那么供应商很快便会对采购系统、甚至政府诚信丧失信心,最终选择离开政府采购市场。

为了避免这样尴尬的情形发生,各国有责任在立法框架中对开评标环节的具体内容进行明确。在世行调查的经济体中,有半数经济体会在投标结束后立刻进入开标环节。在玻利维亚,采购实体会针对每个项目进程强制设置时间轴,这个时间轴会为供应商提供包括开标具体时间、地点等信息作为参考;在西班牙,企业有权获知开标具体日期、时间和地点,但采购机构只是在投标期结束后30天内才会公布这些信息;在马来西亚,投标人完全不会得知开标发生的具体时间和地点;此外,无论是澳大利亚、牙买加、纳米比亚或是瑞士,这些国家均未在立法框架中对公布开标时间及地点进行过明确;在阿富汗、喀麦隆与摩洛哥,竞标企业完全不指望采购机构能遵循法律规定,在具体时限内开标。

谁会参与到开标环节?为了确保开标系统的公平透明,所有投标人或其代表有责任参与到这一环节。世行的调查显示,大多数经济体允许投标人或其代表参与到开标环节,其中有35个经济体会将开标环节开放给公众。在那些采购流程已实现电子化的国家或地区,比如智利、韩国、荷兰与中国台湾等,电子化开标过程中无须投标人参与,但投标人可对全程进行监督;在智利,竞标企业可收到由信息系统自动发出的电子化开标提示,其中就包括开标日期与具体时间等;当然,无论是在加拿大、中国香港、爱尔兰、黎巴嫩或是马来西亚,无论谁回来参与开评标环节,规则框架中都要求对其进行保密。

为了确保评标效率,那些参与需求评估与技术参数起草的采购官员,一般不会被禁止参与到评标环节。在布隆迪与冈比亚,投标人会发现他们的法律严格禁止官员参与到采购的初始阶段;在意大利,投标人也许会遇到这样一种情形:那些参与需求评估与技术参数起草的政府官员,会被排除在评标环节外,但评标委员会主席是唯一有权利参与这两个环节的人。

合同授予与履约阶段

消防员经过昼夜奋战,仍无法彻底扑灭华沙最大公共图书馆的大火,这场火灾让华沙图书馆近半数藏书毁于一旦,不幸中的万幸,那些典藏古籍还完好无损。华沙政府决定将未被烧毁的藏书转移,并扩大新图书馆典藏量,购买一大批新书。

在完成这个采购项目的招评标过程后,华沙政府将合同授予了其中一家供应商。这家企业在合同履约前,希望能从官方口中得到有关合同支付等具体细节的确认。他们有几个问题想迫切知道答案:中标合同公布后会有质疑投诉期吗?当合同按期履约后,企业会在多长时间收到政府支付?如未按时履约,他们需要缴纳罚款吗?

合同授予一般在采购流程中的最后环节,采购实体会发布中标公告并对供应商的履约情况进行监督,也同时对合同管理及供应商付款方面负责,但事实上,许多采购系统并未将这两方面纳入采购生命周期之中。的确,即便是国际通行的采购模式:诸如WTO修订的《政府采购协议》(GPA)以及《联合国示范法》对公共采购方面的规定,均未在合同管理方面提供指导或示范。

事实上,采购实体有责任维持其作为守信且高效的商业伙伴的名誉,尤其在采购的最后环节也不能掉以轻心,对按时履约的供应商应及时支付相关款项。各国立法框架中需要对支付时限加以明确,在采购实体无法按时支付时,应该对履约供应商进行额外补偿。的确,财政支付延迟会对私人供应商,尤其是那些现金流比较紧张的中小企业造成严重影响。

与此同时,合同的授予过程一定要透明,并且让其他落选投标人获知最终的决定。在合同执行前,采购体系中要设置质疑投诉期,方便接收来自落选供应商的意见或是不满。一旦中标人开始履行合约,采购实体可使用线上系统对支付过程进行管理,并为供应商线上签约并在线收到付款提供渠道。同时,采购人需要按照法律规定进行合同支付,若未在规定时限内进行支付,则需要对中标供应商进行一定赔偿。

质疑投诉期通常发生在中标公告发布后与合同签约之间,确保未中标供应商有足够的时间对项目授予情况提出质疑,甚至在质疑投诉后废标重新采购。对于那些很难终止合同的经济体来说,这个阶段十分重要。根据《联合国示范法》的规定,质疑投诉期需要长到能经受得住任何来自供应商的考验,但有又不能干涉到正常采购。根据欧洲法院及WTO《政府采购协议》的规定,质疑投诉期的标准期限不得少于10天,同时,质疑投诉期截止期限需要与采购监管部门重审受理工作同步。

在世行所调查的77个经济体采购系统中,超过一半的经济体没有设置质疑投诉期,或未中标供应商只能在很短的时限内进行投诉。比如,在巴西与尼泊尔,供应商针对采购项目的质疑投诉期为7天,约旦则为4天。在其他一些发达经济体中,比如美国,甚至不需要质疑投诉期,因为非法授予合同在美国几乎不存在。

政府采购项目中的付款程序期限也是考验一个国家或地区采购体系的重要指标,各国财政支付系统在这方面的表现参差不齐。为遵循2014年新修订的《欧盟公共采购指令》,波兰中标企业会在工程验收后收到认证证书或相关文件后的30天内收到政府付款。但在被调查的经济体中,仅有28个经济体可在30天内收到付款,其他经济体的付款期基本都会超过30天。在阿根廷、埃及、危地马拉、意大利和突尼斯,大多数延迟付款情况的发生是由于采购实体预算吃紧造成的。不仅如此,一些经济体中的采购实体甚至不会对中标供应商的付款做出期限的承诺,除非在采购合同中有相关付款条款的除外。

在其他一些经济体,政府采购项目的付款程序甚至会超过30天,这要么是由于管理程序繁琐冗杂造成的,要么是由于财政预算紧张导致的。在巴林、玻利维亚、喀麦隆、意大利、菲律宾、西班牙、越南、突尼斯、纳米比亚、牙买加等国,付款程序甚至超过了60天。

政府付款延迟会对企业,尤其是现金流比较吃紧的中小企业来说造成巨大困扰,但有不少经济体并未强制采购实体在延迟付款的情形下对供应商进行补偿。在被调查的经济体中,三分之二的经济体供应商可在政府付款延迟的情况下收到违约补偿。当然,各经济体采购实体发放补偿的情形也各有不同。比如在加拿大,这种延迟付款补偿可以自动被划拨到供应商账户;而在危地马拉,企业需要向才欧股实体递交申请,提醒他们发放相应的补偿。

及时在那些延迟付款补偿被写进立法框架的经济体,在实践中,近一半的经济体并不会那么严格的遵循条款,这其中甚至包括不少欧盟成员国、中亚国家一级拉丁美洲国家等。在墨西哥,即使供应商未在采购合同规定的付款期限内收到款项,他们也鲜少能真的收到已写进合同之中的补偿。

(朱颖 编译)



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责任编辑:lilei

本文来源:中国政府采购报 第543期4版
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