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2015,在变化与挫折中羽翼渐丰的国际政采市场

栏目: 世界风,2015年年终特刊,电子报 时间:2015-12-28 19:37:53 发布:管理员 分享到:
【摘要】

·年终盘点·

2015,在变化与挫折中羽翼渐丰的国际政采市场


■ 本报记者 朱颖

回顾2015这一年,国际政府采购市场格局发生了深刻变化,随着美国等12国“跨太平洋协议”(TPP)的达成,以及美欧间的“跨大西洋贸易投资伙伴协定”(TTIP)谈判进程的不断加快,国际政府采购市场版图在不断形成开放与融合的新区域。与此同时,中国已不再满足于“规则顺应者”的角色,中国政府提出的筹建亚洲基础设施投资银行以及“一带一路”战略,不仅为亚洲甚至世界贸易注入了新活力,同时也为我国政府采购领域带来了新的生机。

当然,2015年也并不平静。有的国家与地区需要应对各种突发事件,比如欧盟在处理棘手的“希腊债务危机”与“难民危机”时,同样面临着采购领域中的难题。而政府采购,这一约占各国GDP10%-15%,并在国际贸易中蕴藏着巨大潜能的领域,正是在起伏变动与动荡挫折中,逐渐变得羽翼丰满。

欧盟

2015年对于欧盟来说,更像是多事之秋。先后爆发的“希腊债务危机”和“难民危机”都对欧盟的存续构成了极大挑战,尤其是当这些危机牵扯到公共采购领域时,欧盟并未逃避,而是勇敢地在一个又一个危机中,努力地寻找着生机。

希腊危机下的公共采购

7月中旬,在经历了17个小时的马拉松谈判后,希腊终于解除了“退欧警报”。欧盟各方同意就对希腊的第三轮救助方案进行磋商,绝处逢生的希腊松了一口气,全世界也松了一口气,然而,这个负债累累且疲惫不堪的国家刚站稳脚步,却又要踏入新的征程。

在解除退欧风险之前,希腊扑朔迷离的债务危机牵动着全球金融市场的敏感神经,不少专家对希腊危机的产生缘由进行分析,其中,政府采购行为就被视为导致希腊危机发生的最根深蒂固的缘由之一。为摆脱退出欧元区的危险,希腊在改革计划中承诺的一系列措施如排山倒海一般,其中就包括如何解决其公共采购中存在的问题。在与经合组织的合作中,希腊曾表明将在公共采购立法方面“加强控制”,增强采购透明度并提出“考虑到近期事态发展,在公共采购周期中对重大风险进行评估,构建起清晰明确的政府框架”等。

事实上,在此次退欧风波来袭之前,希腊就已着手应对公共采购腐败并对采购程序进行优化,对于希腊的努力,欧委会与经合组织均给予了肯定。但如今,在短期内解决退欧危机的希腊,需要面对的是比之前更为严格的改革措施,需要解决的问题也堆积如山,其中就包括外国供应商对参与希腊公共采购项目仍心有余悸,债权人们也对这一系列救助措施是否会对希腊公共采购产生真正效用表示怀疑。

难民危机中的采购之道

9月,一张叙利亚移民小孩溺死在海滩上的照片震动了世界舆论界,随着“难民潮”的不断涌入,欧洲似乎陷入了一场道德与能力的审判。随着危机愈演愈烈,公共实体需要为应对紧急状况采购货物、服务或工程,这些都在无形中对欧盟的机构、采购与供应程序施加了巨大压力。欧盟委员会对此提出了一整套有助于应对难民危机的提案,其中就包括关于难民支援措施公共采购规则方面的沟通文件,旨在为成员国内部公共采购部门应对难民危机而进行的相关项目采购提供整体视野。

根据这份沟通文件,成员国有责任在第一时间为难民提供基础设施(住房)、物资与服务。欧盟公共采购规则为这一切的实现提供了保障。难民的大量涌入后,意味着成员国政府需要及时为其提供包括帐篷、容器、衣物、毛毯、床及食物等在内的大批物资,除了应急住所与物资,抵达欧洲的难民们还需要大量的服务,这意味着成员国公共部门还需为其提供清洁、卫生、餐饮及安全类服务,沟通文件对这些物资供应类及服务类项目的采购限额、采购程序的选择及期限的确定均进行了明确。

可以说,这份沟通文件不仅在第一时间,为欧盟解决难民危机中的采购难题提供了解决方案,更是世界范围内,政府应对紧急采购问题的优秀范本。

美国

努力维护“世界老大”的地位以及各种国际规则制定者的身份,对美国来说似乎显得格外重要。即便早已身为世贸组织GPA的缔约方及多个双边自由贸易协定(FTA)的签署国,美国并不满足于此。2015年,美国的谈判代表们不停地奔波在一个又一个谈判桌上,试图主导着多个多边谈判的规则制定,并在公共采购领域不断开创着开放与融合的新区域。

TTIP谈判桌上的公共采购之争

7月,美欧重启了“跨大西洋贸易投资伙伴协定”(TTIP)谈判,这场早在2013年初就开启的谈判在各种争议中一拖再拖,使得谈判更像是一列晚点严重的列车。在第十轮谈判中,在多大程度上向对方开放公共采购市场引发了双方的巨大争议。

TTIP是美国与欧盟双方通过在削减关税、消除双方贸易壁垒等方面达成一致,进而促进双方经济发展并应对金融危机影响而签署的双边贸易协定。谈判一旦达成意味着欧美自贸区的形成,以及世界上最发达且规模最大的自由贸易区的成立。谈判中,公共采购成了兵家必争之地,通过谈判在公共采购领域实现一系列目标成为了谈判的焦点。

欧盟与美国在进入对方政府采购领域上的谈判已持续超过二十年,欧盟一直不满意美国在GPA中确定的采购开放层级,尤其对美国法律中“购买美国货”条款一直深感不悦。欧盟方面认为美国并未最大限度的开放其政府采购领域。而美国也一直疲于回应欧盟提出的进一步在国家层面开放采购范围,包括在联邦层面及减少对国货采购需求等内容,却在谈判中对欧盟满怀期待,他们一方面希望欧盟能继续扩大欧盟市场对美国货物服务及供应商的准入机会,平等对待参与欧盟公共采购市场的美国供应商;一方面希望欧盟能确保公共采购执行的公平、透明及可预见性,扩大建筑、工程与医疗设备领域的公共采购竞标机会。

TPP:公共采购的区域性开放

10月初,包括美国、澳大利亚、新西兰、加拿大、新加坡、越南、马来西亚、日本、墨西哥、秘鲁、文莱、智利在内的12个国家针对备受瞩目的“跨太平洋协议”(TPP) 达成共识,在11月公布的长达6000页TPP全文中,有26页聚焦于政府采购全过程,旨在区域范围内打造开放的政府采购平台。

在新公布的TPP协议全文中,涉及政府采购的章节内容明确规定:TPP协议国应对其它协议国的政府采购项目供应商,采取与本国政府采购供应商一视同仁的态度。为更好地完善政府采购市场平等互放内容,条款15.22还对各协议国需将本国政府采购市场开放给中小企业提出明确要求。为了维护TPP所倡导的政府采购公平、透明与非歧视原则,TPP计划设立一家用于维护各协议国的决策问责与透明度的独立机构,确保对政府采购仲裁能有法定的质疑和审查渠道。

当然,TPP所倡导的开放却是一种有条件的开放。虽然TPP协议的达成旨在促使国际政府采购市场的自由流通,但这种开放却无法触及这一市场的方方面面。在最新公布的TPP全文中,仍允许协议国政府保留该国某些领域的市场开放。

中国

如今中国已不再是规则的“顺应者”,中国提出的筹建亚洲基础设施投资银行以及“一带一路”战略,都为亚洲甚至世界贸易带来了生机。

“一带一路”的政采新前景

奥巴马一次次的在演讲中重申,国际贸易的规则将由美国制定,而不是其它国家。而中方对此的回应是,所有国家都应遵守规则,没有哪个国家可以例外,而规则应该由大家一起制定。截至目前,由我国发起的“一带一路”战略已得到近60个沿线国家的参与支持。共建“一带一路”,不仅促进了经济要素的有序自由流动、资源高效配置与市场深度融合,还拉动了沿线国家经济社会的发展。在这一整体战略中,基础设施建设项目无疑将涉及大量的政府采购活动。无论是使用PPP、竞争性磋商等新型采购模式,还是采用传统的政府采购方式,将这些项目纳入严格、规范的政府采购监督管理范畴,有其必然性,同时也会对我国政府采购的发展有着深远影响。

事实上,“一带一路”基础设施建设是个大市场,也意味着将涉及多个国家、不同地区的采购制度、采购程序的差异化问题。“一带一路”战略的加快实施也是一个沿线国家政府采购利益、采购理念和采购制度大碰撞的过程,必将推动参与的国家和地区采购理念、采购制度和法律体系的交汇与融合。当前,我国正在积极开展加入GPA谈判,“一带一路”建设将推动我国的政府采购更多地融入世界大家庭,同时能够促进我国政府采购制度的进一步完善。

当然, “一带一路”基建项目不同于我国以往的对外援助项目,它将更多地依靠激发所在国的投资及国际社会的支持,因而将更加强调开放性、竞争性和透明度。我国需要尽快熟悉国际组织的采购制度以及GPA的采购规则,并以此为参照,结合我国及项目所在国的国情,设计出合理、高效的采购体系,确保项目规范、有效实施。而这一过程,也将对我国国内政府采购制度的完善产生积极效应。

世界银行

如今,确保政府采购公平透明的评价工具也在不断地更新、升级,甚至蔓延出新枝桠,而世界银行提出的MAPS就是一个很好的例子。

MAPS:评价政府采购的新工具

实现公平、高效、透明的政府采购是各国及所有组织的一致要求,无论是理论学者或是实践者,从未在政府采购研究与发展道路上停下脚步。4月,世界银行在菲律宾召开政府采购国际研讨会和发展伙伴会议,来自25个国家及国际组织的140余名官员学者对政府采购未来发展目标与方向进行了交流。会议鼓励各国运用政府采购绩效评估方法(MAPS)。

对于大多数人来说,MAPS还是个陌生的词汇。但事实上,早在2003年-2004年间,MAPS就在世界银行和经合组织(OECD)采购圆桌倡议下建立了,因其可被发展中国家与机构用于评估政府采购体系质量及有效性而受到广泛关注与普遍认可。现如今,MAPS已在超过60个国家中得以运用并展现其价值。

MAPS会对国家采购系统的优劣势进行分析,在国家制定采购能力发展计划时协助改善其采购系统, 它有着12个指标和54个二级指标,会从四个维度对采购系统进行评价,包括立法与监管框架、制度框架与管理能力、采购业务和市场行为以及公共采购的完整性与透明度。这套指标体系通常被用于国家采购系统的自我评估,进而帮助分析系统的优劣势,或协助机构开展对他国采购系统的联合及外部评估。简单来说,采购体系评估方法(MAPS)是一套能提升公共资金使用效率的工具。对于各国财政及通过政府发展援助(ODA)提供的资金,构建一套符合全球标准的国际采购评估体系就显得十分必要。各国不仅可以通过MAPS对自身采购系统进行自我评价,MAPS还能协助赞助机构对被资助国采购系统进行联合与外部的评估。



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责任编辑:lilei

本文来源:中国政府采购报 第536期5版
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